การเกษตร
ประเทศไทยตั้งเป้าหมายจะเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ให้ได้ 40% มาอย่างยาวนานกว่า 40 ปี แต่ความพยายามก็ล้มเหลวมาอย่างต่อเนื่อง จะเห็นได้จากรายงานสถานการณ์ป่าไม้ของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่เผยแพร่ข้อมูลเมื่อเร็วๆนี้ว่า ไทยเหลือพื้นที่ป่า 31.46% หรือ ประมาณ102.24 ล้านไร่ นั่นหมายถึงต้องมีพื้นที่ป่าเพิ่มอีก 9% จึงจะถึงเป้าหมายที่ตั้งเอาไว้
“ล้มเหลวมาตลอด ยังไปไม่ถึงเป้าหมาย นโยบายป่าไม้แห่งชาติที่ต้องการจะมีป่า 40% หมายความว่าต้องเพิ่มป่าอีก 10 กว่าล้านไร่ ซึ่งต้องบอกว่ายากมาก”
สุรินทร์ อ้นพรม นักวิชาการป่าไม้ บอกว่า ความล้มเหลวดังกล่าวเกิดขึ้นมา นับตั้งแต่ปี2528 ที่ไทยเริ่มมีคณะกรรมการป่าไม้แห่งชาติ มีแผ่นแม่บทป่าไม้แห่งชาติ และเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่า 40% ครั้งแรกจากนั้นในปี2532 ประเทศมีนโยบายปิดป่า ยกเลิกสัมปทานป่าไม้ทั้งหมด แต่การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ก็ไม่บรรลุเป้าหมาย จนถึงปัจจุบัน ซึ่งสะท้อนประสิทธิภาพในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
40 ปีเพิ่มป่าไม้ที่ไม่เคยถึงเป้าหมาย
หากย้อนเวลาจะเห็นว่ามีความพยายามในการเพิ่มพื้นที่ป่ามาอย่างต่อเนื่อง หลังตั้งกรมป่าไม้ในปี 2439 และเริ่มยุคสัมปทานป่าไม้มาอย่างยาวนาน กระทั่งปี 2528 ในยุครัฐบาลเปรม ติณสูลานนท์ ที่เริ่มกังวลพื้นที่ป่าไม้ที่ลดลงเหลือ 29% จึงตั้งคณะกรรมการป่าไม้แห่งชาติ เพื่อหามาตรการในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้และมีแผ่นแม่บทป่าไม้แห่งชาติ ตั้งเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ครั้งแรก 40%
อ่านเพิ่มเติม: นโยบายป่าไม้แห่งชาติ – ข้อมูล สารสนเทศ
กระทั่งหมดยุครัฐบาลเปรมเข้าสู่ รัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ ในปี 2532 ประกาศปิดป่า และยกเลิกสัมปทานป่าไม้ แต่ยังคงเป้าหมายการเพิ่มพื้นที่ป่า 40% เช่นเดิม
แต่การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ยังไม่บรรลุเป้าหมายเพราะยังมีชุมชน และกลุ่มชาติพันธุ์ มีโครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้ยากไร้ในพื้นที่ป่าสงวนเสื่อมโทรม (คจก.) เกิดความขัดแย้งจนทำให้ไม่สามารถประกาศป่าอนุรักษ์เพิ่มได้ จนกระทั่งเกิดการรัฐประหาร จากการคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อ 23 ก.พ. 34
โครงการ คจก.จึงดำเนินการต่อเนื่องในช่วงรัฐบาล รสช. เพื่อเปิดทางการเพิ่มพื้นที่อนุรักษ์ และเปิดทางให้เอกชนเข้ามาเช่าพื้นที่ป่าไม้เพื่อปลุกป่าเศรษฐกิจ เช่น ยูคาลิปตัส แต่พื้นที่ป่าไม้ในช่วงเวลาดังกล่าวไม่ได้เพิ่มขึ้นตามเป้าหมายที่กำหนด แต่กลับเพิ่มความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ระหว่างรับกับชุมชนมากขึ้น
ความพยายามในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ให้ได้ตามเป้าหมายเริ่มกลับมาอีกครั้ง หลังจากกระแสการพัฒนาอย่างยั่งยืนเกิดขึ้น ทำให้ในปี 2557 รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศนโยบาย“ทวงคืนผืนป่า” เพื่อหวังเพิ่มพื้นที่สีเขียว แต่เพิ่มความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านมากขึ้น โดย 8 ปีหลังประกาศทวงคืนผืนป่ามีชาวบ้านถูกดำเนินคดีไม่น้อยกว่า 46,000 คดี และมีชาวบ้านจำนวนมากที่อาศัยอยู่ในเขตป่า และถูกประกาศเขตอุทยานฯทับที่ดินจนต้องสูญเสียที่ดินทำกิน ขณะที่ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนเพิ่มมากขึ้น แต่พื้นที่ป่าไม้ก็ยังไม่สามารถเพิ่มขึ้นได้ตามเป้าหมายที่ตั้งเป้าเอาไว้
ปี 2562 แก้นโยบายป่าไม่แห่งชาติ-พ.ร.บ.ป่าชุมชน
ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนที่เกิดขึ้นมาอย่างต่อเนื่องตลอดการประกาศนโยบายทวงคืนผืนป่า ภายใต้การต่อสู้ของกลุ่มชุมชนขอมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ ทำให้ปี 2562 รัฐบาลประยุทธ์ ภายใต้รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ( คสช.)แก้ไขนโยบายป่าไม้แห่งชาติ และได้เปิดพื้นที่ให้ชุมชมเข้ามาจัดการทรัพยากร ผ่านการบังคับใช้ของ พ.ร.บ.ป่าชุมชน แต่ยังคงเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่า 40%
ขณะเดียวกันในช่วงเวลาดังกล่าวมี แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี โดยรัฐบาลกำหนดให้การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้เป็นวาระแห่งชาติ เพื่อรองรับเป้าหมายการลดโลกร้อน และการพัฒนาอย่างยั่งยืน รัฐบาลได้เปลี่ยนนิยามจากเดิม “พื้นที่ป่าไม้”เป็น “พื้นที่สีเขียว”และกำหนดเป้าหมายเพิ่มพื้นที่สีเขียว 55% แบ่งเป็นพื้นที่ออกเป็น 3 กลุ่มคือ 1 .ป่าธรรมชาติ 35% 2. ป่าปลูก 15% 3. พื้นที่สีเขียวในเมือง ชุมชน 5%
การเปลี่ยนนิยามจากพื้นที่ป่าไม้ เป็นพื้นที่สีเขียวเพิ่มความคลุมเครือมากขึ้น เนื่องจากไม่ได้แยกประเภทของพื้นที่ป่าธรรมชาติให้ชัดเจน โดยไม่ระบุถึงป่าอนุรักษ์ และป่าเศรษฐกิจ แต่รวมเป็นป่าธรรมชาติเป็นก้อนเดียว ทำให้เป้าหมายในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ไม่ชัดเจน
เปลี่ยนนิยาม “ป่าไม้” เป็นพื้นที่สีเขียวเพื่อใคร
เป้าหมายการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ยุทธศาสตร์ชาติ ส่วนหนึ่งเพื่อรองรับสถาการณ์ความเปลี่ยนแปลงของโลกร้อน หลังจากในปี 2564 รัฐบาล ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ประกาศใน เวที COP26 กำหนดเป้าหมายประเทศไทยจะเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutrality) ในปี 2050 และปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ภายในปี 2065
ดังนั้นนิยามการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ จึงเปลี่ยนเป็นการเพิ่มพื้นที่สีเขียว เพื่อลดก๊าซคาร์บอนไดอ๊อกไซด์ โดยรวมเอาพื้นที่สีเขียวในเมืองเข้ามาคิดรวมด้วย
เพิ่มพื้นที่ป่า แค่”วาทกรรม” ซ่อนผลประโยชน์?
แม้จะมีความพยายามในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ตามแผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติ ตลอดระยะเวลาเกือบ 40 ปีที่ผ่านมา แต่ไม่เคยเข้าใกล้เป้าหมาย อะไร คือสาเหตุและอุปสรรค ที่ทำให้ทำตามเป้าหมายไม่ได้ สุรินทร์ บอกว่า เจตนาเป็นเรื่องสำคัญ รัฐขาดเจตนาที่ชัดเจนในการเพิ่มป่าอนุรักษ์ จนทำให้การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้เป็นเพียงวาทกรรรมที่เปลี่ยนไปตามสถานการณ์
“การเปลี่ยนนิยามจากพื้นที่ป่าไม้เป็นพื้นที่สีเขียวก็คือวาทกรรม เพื่อเปิดช่องไปสู่การตลาด ให้สามารถนำเอาการตลาดเข้าไปเกี่ยวข้องกับพื้นที่ป่า เช่นการขายคาร์บอนเครดิต ถึงจะมีกฎหมายป่าอนุรักษ์ และกฎหมายกรมอุทยานแห่งชาติกำกับไว้ แต่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมได้ออกระเบียบ 4 ฉบับในการจัดการคาร์บอนเครดิต ทั้งในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ เขตรักษาพันธ์สัตว์ป่า และ อุทยานแห่งชาติ ให้สามารถดำเนินการเชิงพาณิชย์ได้”
การขาดเจตนาในการรักษาพื้นที่ป่าตั้งแต่แรก คืออุปสรรคในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ โดยหากย้อนไปดูแผนการเพิ่มพื้นที่ป่าที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับ 7 ,แผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติ ต่างแอบแฝงการเอื้อผลประโยชน์กับกลุ่มธุรกิจ เช่น กรณีการเกิดขึ้นของ โครงการ คจก. ในปี 2534-2535 รัฐ ต้องการอพยพชุมชนในพื้นที่ป่าออก แต่มีให้บริษัทเอกชนเข้าไปปลูกป่า
“นโยบายที่เอื้อกลุ่มทุนทำให้การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้เกิดขึ้นยาก โดยจะเห็นเจตนาที่ชัดเจนแต่แรก เริ่มต้นจากการอยากมีป่าเศรษฐกิจ 25% แต่รัฐอ้างว่าไม่มีเงินไม่มีบุคลากร ต้องการเอาบริษัท ธุรกิจเข้ามาให้ช่วยปลูกป่าให้ได้ป่าเพิ่มมากขึ้นตามเป้าหมาย”
นอกจากนี้มาตรการในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ที่ผ่านมา ยังเป็นการรวมศูนย์การจัดการ ขาดการมีส่วนร่วมจากชุมชน ทำให้หลายพื้นที่เกิดคามขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชน เพราะพื้นที่ป่าบางแห่งมีชุมชนอาศัยอยู่ แต่เจ้าหน้าที่จะใช้วิธีการแบบสั่งการ บังคับ จนไม่สร้างการมีส่วนร่วมกับชุมชนในการฟื้นฟูป่า
ส่วนปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้ แม้จะเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้เพิ่มพื้นที่ป่าไม้ได้ แต่อาจารย์สุรินทร์ เห็นว่า ปัญหาอยู่ที่แนวเขตป่าไม้ไม่ชัดเจน ทำให้มีปัญหาเรื่องกรรมสิทธิในที่ดิน บางพื้นที่ป่าไม้เขามีชุมชนอยู่แล้ว แต่รัฐไม่ยอมรับกลายเป็นความคลุมเครือ ทำให้ชาวบ้านกลายเป็นผู้บุกรุก
ขณะที่การบุกรุกจากคนนอกพื้นที่ซึ่งไม่ใช่ชุมชนก็เกิดขึ้นด้วยเช่นกัน แต่การรายงานตัวเลขบุกรุกนำมารวมเป็นก้อนเดียว ทำให้ชุมชนกลายเป็นแพะ ขณะที่การแก้ปัญหาก็ไม่ได้แยกแยะประเภทผู้บุกรุก จนทำให้การแก้ปัญหาเกิดขึ้นได้ยาก
เปลี่ยน สปก.เป็นโฉนด สร้างปัญหาซับซ้อนขึ้น
อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหา สุรินทร์ มองว่า ปัญหาการบุกรุกที่เป็นประเด็นใหญ่ คือกลุ่มคนที่เป็นนอมินี หรือตัวแทนกลุ่มทุนเข้าไปครอบครองพื้นที่ โดยให้ชาวบ้านเข้าไปครอบครองที่ดินก่อน โดยส่วนใหญ่เป็นพื้นที่หลังจากยกเลิกสัมปทานป่าไม้
“ตัวอย่างนอนิมีในพื้นที่ป่า ที่ผมไปทำวิจัยที่ อ.ด่านช้าง จ.สุพรรณบุรี บริษัทที่เคยได้รับสัมปทานป่าไม้ เมื่อมีการยกเลิกสัมปทานแล้ว ต้องปลูกป่าทดแทน แต่พอปลูกป่าจนหมดเงื่อนไขแล้ว บริษัทจะใช้วิธีการเช่าพื้นที่ป่าและให้คนงานของบริษัทอยู่ต่อในพื้นที่ตรงนั้น ขณะที่เอกสารสิทธิยังคลุมเครือ เพราะคนที่ดูแลทั้งหมดคือบริษัทเดิมที่ดูแลอยู่หรือไม่”
แนวเขตป่าที่ไม่ชัดเจนทำให้ระบบกรรมสิทธิ์ไม่ชัดเจน การเข้ามาของนโยบายเปลี่ยนสปก.เป็นโฉนดที่ดิน จึงทำให้ปัญหามันซับซ้อนมากขึ้นไปอีก ดังนั้นเห็นส่าหากระบบกรรมมสิทธิ์ยังไม่ชัดเจน การแก้ปัญหาด้วยการออกโฉนดในบางพื้นที่ สปก.จะสร้างปัญหาใหม่เพิ่มขึ้น
ป่าแสนไร่ อยู่นอกเขตปกครอง
การกำหนดแนวเขตป่าไม้ที่ไม่ชัดเจน รัฐพยายามจะแก้ปัญหาด้วยโครงการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ หรือ One Map เพื่อกำหนดแนวเขตพื้นที่แนวป่าไม้ใหม่ทั้งหมด เนื่องจากที่ผ่านมาพบหลายพื้นที่แนวเขตไม่ตรงกันจนไม่สามารถระบุความรับผิดชอบของหน่วยงานได้ โดยจากรายงานกระทรวงทรัพยากรฯ ระบุสถานการณ์ปาไม้มีพื้นที่ป่าแนวกันชน มากถึง 9 หมื่น เกือบแสนไร่ที่ระบุว่าเป็นพื้นที่ป่านอกเขตปกครองหาหน่วยงานเจ้าของไม่ได้
“มันเป็นตลกร้ายที่มีพื้นป่าไม้ 9 หมื่นไร่ ไม่มีเจ้าของ อยู่นอกเขตการปกครองซึ่งมันไม่ควรจะมีคำนี้อยู่ในเมืองไทยในยุคนี้ เพราะนั่นหมายความว่ามีปัญหาในเรื่องของแนวเขตไม่ตรงกัน”
สุรินทร์ บอกว่าโครงการ One Map อาจจะแก้ปัญหานี้ได้ แต่คงจะเกิดยาก เพราะโครงสร้างอำนาจการจัดการทัพยากรรวมศูนย์ ไม่กระจายอำนาจให้ชุมชนมีส่วนร่วม ทำให้ความขัดแย้งในการยอมรับแนวเขตร่วมกันเกิดขึ้นได้ยาก
กระจายอำนาจจัดการป่าไม้คือทางออก
การจัดการทรัพยากรป่าไม้ ที่มีอำนาจแบบรวมศูนย์ คือ อุปสรรคใหญ่ของการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ สุรินทร์ บอกว่า ต้องกระจายอำนาจให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากร แม้ที่ผ่านมาจะมีกฎหมายป่าชุมชนในปี 2562 แต่หน่วยงานส่วนกลางยังเก็บอำนาจไว้ทั้งหมด แม้จะมีคณะกรรมการป่าชุมชน แต่ต้องทำตามภารกิจที่ส่วนกลางสั่งมา เช่นเดียวกับคณะกรรมการ Climate Change ไม่ได้มีอำนาจ หรือ งบประมาณในการดำเนินการ
“มองว่าถ้าไม่กระจายอำนาจและถ่ายโอนอำนาจจริงๆไปที่ชุมชน เป็นผู้จัดการป่าที่แท้จริง และตราบใดที่อำนาจท้องถิ่น ชุมชนไม่ได้รับรองทางกฎหมายจริง ปัญหาจะวนเวียนอยู่เหมือนเดิม การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ก็จะไปไม่ถึงเป้าหมาย”
สุรินทร์ ย้ำอีกว่า สิ่งที่สะท้อนความจริงใจของรัฐในการเพิ่มพื้นที่ป่า คือตลอดระยะเวลาที่มีเป้าหมายในการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ 40% หน่วยงานที่รับผิดชอบได้รับงบประมาณทุกปี แต่การทำงานไม่บรรลุเป้าหมาย แสดงให้เห็นเรื่องประสิทธิภาพในการดูแลป่าล้มเหลว โดยไม่สามารถเพิ่มพื้นที่ป่าได้ แต่ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนกลับเพิ่มรุนแรงมากขึ้น
อ่านเนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
