ยกระดับอสม.กว่าล้านคนทั่วประเทศ รอลุ้นก.ม.ผ่านสภาฯ

อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน หรือ อสม. ถือเป็นกำลังสำคัญในระบบสาธารณสุขไทยมาอย่างยาวนาน นับตั้งแต่ก่อตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2520 อสม. ได้ทำหน้าที่เป็นสะพานเชื่อมระหว่างประชาชนในชุมชนกับระบบสาธารณสุขของประเทศ

อสม.นับเป็นด่านหน้าในการดูแลสุขภาพประชาชนในระดับชุมชน ทั้งการรักษา ส่งเสริม และป้องกันโรค ซึ่งบทบาทของ อสม. ยิ่งได้รับการยกย่องและเป็นที่ประจักษ์อย่างชัดเจนในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ที่ อสม. กว่า 1.09 ล้านคนทั่วประเทศได้เสียสละและทุ่มเทในการดูแลประชาชนในระดับชุมชน

ถึงแม้จะมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อระบบสาธารณสุขไทย แต่ที่ผ่านมา สถานภาพและสิทธิประโยชน์ของ อสม. ยังไม่ได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการภายใต้กรอบของกฎหมาย

อสม. ยังอยู่ภายใต้ระเบียบกระทรวงสาธารณสุขว่าด้วยอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน ทำให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่ อสม. ได้รับขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลในแต่ละยุคสมัย และมีความไม่แน่นอน

สมศักดิ์ เทพสุทิน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ตั้งเป็นนโยบายเรือธง เสนอร่างพระราชบัญญัติอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (พ.ร.บ.อสม.) เพื่อรับรองสถานภาพ บทบาทหน้าที่ และสิทธิประโยชน์ของ อสม. อย่างเป็นรูปธรรมและยั่งยืน

ร่างกฎหมายดังกล่าวได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อ 8 เม.ย. 68 และส่งไปยังประธานกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ 15 พ.ค. 68 เพื่อเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา

แต่ความขัดแย้งในพรรคร่วมรัฐบาลในหลายประเด็น อาจทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้มีความเสี่ยง หากมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเกิดขึ้น

Thai PBS Policy Watch ชวนสำรวจความคืบหน้า สาระสำคัญ ตลอดจนข้อดีและข้อเสียของร่าง พ.ร.บ.อสม. เพื่อให้เข้าใจถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นทั้งต่อ อสม. ระบบสาธารณสุข และสังคมไทยโดยรวม

จุดเริ่มต้นของ อสม. ในประเทศไทย

หากต้องการเข้าใจถึงความสำคัญของร่าง พ.ร.บ.อสม. จำเป็นต้องทำความเข้าใจถึงความเป็นมาและพัฒนาการของ อสม. ในประเทศไทย เพื่อให้เห็นภาพรวมของบทบาทและหน้าที่ของ อสม. ที่มีต่อระบบสาธารณสุขไทย

อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน หรือ อสม. เกิดขึ้นจากแนวคิดการสาธารณสุขมูลฐาน (Primary Health Care) ซึ่งเป็นนโยบายขององค์การอนามัยโลก (WHO) ที่มุ่งให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการสาธารณสุขขั้นพื้นฐานได้อย่างทั่วถึง กระทรวงสาธารณสุขได้ริเริ่ม “โครงการอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน” ในปี พ.ศ. 2520 โดยการคัดเลือกประชาชนในชุมชนที่มีจิตอาสาและได้รับการยอมรับจากชุมชนให้เข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงด้านพฤติกรรมสุขภาพ (Change Agent) และเป็นผู้สื่อข่าวสารสาธารณสุขระหว่างเจ้าหน้าที่และประชาชนในชุมชน

ในระยะเริ่มแรก อสม. ปฏิบัติงานด้วยจิตอาสา ไม่ได้รับค่าตอบแทนใดๆ มีหน้าที่หลักในการให้ความรู้ด้านสาธารณสุขแก่ประชาชน การปฐมพยาบาลเบื้องต้น และการเฝ้าระวังโรคในชุมชน

พัฒนาการของอสม.และการสนับสนุนจากภาครัฐ

ตลอดระยะเวลากว่า 40 ปีที่ผ่านมา บทบาทและการสนับสนุน อสม. มีการเปลี่ยนแปลงตามบริบทของสังคมและนโยบายของรัฐบาลในแต่ละยุคสมัย โดยมีพัฒนาการสำคัญ ดังนี้

• ปี 2552: รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีมติให้จ่าย “ค่าป่วยการ” แก่ อสม. เป็นครั้งแรก ในอัตรา 600 บาทต่อเดือน ในช่วงที่มีการระบาดของโรคไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ 2009 เพื่อสร้างขวัญกำลังใจให้กับ อสม. ที่มีบทบาทเชิงรุกในการเฝ้าระวังและป้องกันโรคในชุมชน
• ปี 2561: รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีมติเพิ่มค่าป่วยการให้กับ อสม. เป็น 1,000 บาทต่อเดือน
• ปี 2563-2565: ในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 รัฐบาลมีมติจ่ายค่าตอบแทนพิเศษหรือเบี้ยเสี่ยงภัยให้กับ อสม. เพิ่มอีก 500 บาทต่อเดือน รวมเป็น 1,500 บาทต่อเดือน เป็นระยะเวลา 30 เดือน (มีนาคม 2563 – กันยายน 2565)
• ปี 2566: รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีมติเพิ่มค่าป่วยการให้กับ อสม. จาก 1,000 บาท เป็น 2,000 บาทต่อเดือน มีผลตั้งแต่เดือนตุลาคม 2566 เป็นต้นไป
• ปี 2568: รัฐบาลนางสาวแพทองธาร ชินวัตร โดยนายสมศักดิ์ เทพสุทิน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข เสนอร่าง พ.ร.บ.อสม. เพื่อรับรองสถานภาพและสิทธิประโยชน์ของ อสม. อย่างเป็นรูปธรรมและยั่งยืน

จะเห็นได้ว่า อสม. มีพัฒนาการมาอย่างต่อเนื่อง จากจุดเริ่มต้นที่เป็นการทำงานด้วยจิตอาสาโดยไม่มีค่าตอบแทน จนกระทั่งได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะค่าป่วยการที่เพิ่มขึ้นเป็นลำดับ

อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนดังกล่าวยังขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วง ไม่มีความแน่นอนและยั่งยืน การผลักดันร่าง พ.ร.บ.อสม. จึงเป็นความพยายามที่จะรับรองสถานภาพและสิทธิประโยชน์ของ อสม. ให้มีความมั่นคงและยั่งยืนมากขึ้น

ความคืบหน้าของร่าง พ.ร.บ.อสม.

ร่างพระราชบัญญัติอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน มีความคืบหน้าในกระบวนการทางกฎหมาย ดังนี้

1. การจัดทำร่าง พ.ร.บ.: กระทรวงสาธารณสุขได้ดำเนินการจัดทำร่าง พ.ร.บ.อสม. โดยมีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง รวมถึง อสม. ทั่วประเทศ เพื่อให้ร่างกฎหมายมีความสมบูรณ์และตอบสนองต่อความต้องการของ อสม. อย่างแท้จริง
2. การเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี: ร่าง พ.ร.บ.อสม. ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 เมษายน 2568 ถือเป็นก้าวสำคัญในการผลักดันร่างกฎหมายให้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา
3. การส่งร่างกฎหมายไปยังสภาผู้แทนราษฎร: หลังจากผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี รัฐบาลโดยสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้ส่งร่าง พ.ร.บ.อสม. ไปยังประธานกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎร (วิปรัฐบาล) เมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2568 พร้อมกับรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย เอกสารหลักฐานการรับฟังความคิดเห็น และแผนในการจัดทำกฎหมายลำดับรอง
4. การบรรจุระเบียบวาระการประชุม: ขั้นตอนต่อไปคือการประสานงานกับประธานสภาผู้แทนราษฎรเพื่อบรรจุร่างกฎหมายเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกระบวนการประสานงานสภาผู้แทนราษฎร (วิปรัฐบาล) ก่อน
5. การพิจารณาของรัฐสภา: ร่าง พ.ร.บ.อสม. จะต้องผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งประกอบด้วยการพิจารณาในวาระที่ 1 (รับหลักการ) วาระที่ 2 (พิจารณาเรียงมาตรา) และวาระที่ 3 (ลงมติเห็นชอบ) ก่อนที่จะส่งให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายต่อไป

ปัจจุบัน (ณ 16 พ.ค.68) ร่าง พ.ร.บ.อสม. อยู่ในขั้นตอนที่ 4 คือรอการบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร โดยนายสมศักดิ์ เทพสุทิน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข มีความมุ่งมั่นที่จะผลักดันให้ร่างกฎหมายนี้ผ่านกระบวนการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมายให้ทันภายในปี 2568

สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.อสม.

ร่างพระราชบัญญัติอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน มีสาระสำคัญที่น่าสนใจ คือ

1. การรับรองสถานภาพของ อสม.

ร่าง พ.ร.บ.อสม. มีเจตนารมณ์ในการรับรองสถานภาพของ อสม. อย่างเป็นทางการภายใต้กรอบของกฎหมาย ซึ่งจะทำให้ อสม. มีฐานะทางกฎหมายที่ชัดเจน ไม่ใช่เพียงแค่อาสาสมัครที่ทำงานภายใต้ระเบียบกระทรวงสาธารณสุขเท่านั้น การรับรองสถานภาพดังกล่าวจะช่วยให้ อสม. มีความมั่นคงในการปฏิบัติงานและได้รับการยอมรับจากสังคมมากขึ้น

2. การกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของ อสม.

ร่าง พ.ร.บ.อสม. กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ที่จะได้รับการขึ้นทะเบียนเป็น อสม. โดยกำหนดเกณฑ์อายุของผู้ที่สมัครเป็น อสม. รายใหม่ว่าต้องมีอายุระหว่าง 18-60 ปี อย่างไรก็ตาม เกณฑ์อายุดังกล่าวไม่มีผลต่อ อสม. รายเดิมที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่ก่อนกฎหมายมีผลบังคับใช้ และไม่มีการกำหนดเกณฑ์อายุในการพ้นสภาพการเป็น อสม. ซึ่งหมายความว่า อสม. สามารถปฏิบัติงานได้ตราบเท่าที่ยังมีความสามารถและผ่านเกณฑ์การประเมินมาตรฐานการปฏิบัติงาน

3. การกำหนดบทบาทหน้าที่ของ อสม.

ร่าง พ.ร.บ.อสม. กำหนดบทบาทหน้าที่ของ อสม. ให้มีความชัดเจนมากขึ้น โดยครอบคลุมทั้งการส่งเสริมสุขภาพ การป้องกันโรค การรักษาพยาบาลเบื้องต้น และการฟื้นฟูสุขภาพ รวมถึงการเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงด้านพฤติกรรมสุขภาพในชุมชน การสร้างการมีส่วนร่วมของชุมชนในการดูแลสุขภาพ และการประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

4. การรับรองสิทธิประโยชน์และสวัสดิการ

ร่าง พ.ร.บ.อสม. กำหนดให้ อสม. มีสิทธิได้รับค่าป่วยการและสวัสดิการอื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งรวมถึง

• ค่าป่วยการ: กำหนดให้ อสม. ได้รับค่าป่วยการเดือนละ 2,000 บาท โดยระบุไว้ในกฎหมาย ซึ่งจะทำให้ค่าป่วยการมีความแน่นอนและยั่งยืน ไม่ต้องรอมติคณะรัฐมนตรีในการปรับเพิ่ม
• สวัสดิการรักษาพยาบาล: ร่าง พ.ร.บ.อสม. อาจกำหนดให้มีสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาลสำหรับ อสม. นอกเหนือจากสิทธิที่มีอยู่ในระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า
• กองทุน อสม.: มีการจัดตั้งกองทุน อสม. เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานและสวัสดิการของ อสม. ซึ่งจะช่วยให้มีงบประมาณในการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวิตของ อสม. อย่างต่อเนื่อง
• กองทุนฌาปนกิจสงเคราะห์: มีการจัดตั้งกองทุนฌาปนกิจสงเคราะห์สำหรับ อสม. ในวงเงิน 500,000 บาท เพื่อช่วยเหลือครอบครัวของ อสม. ในกรณีที่ อสม. เสียชีวิต
• เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ: มีความร่วมมือกับสถาบันการเงินในการให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำแก่ อสม. โดยหากร่าง พ.ร.บ.อสม. ผ่านเป็นกฎหมาย วงเงินกู้อาจเพิ่มเป็น 100,000-200,000 บาท ด้วยอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 6

5. การพัฒนาศักยภาพของ อสม.

ร่าง พ.ร.บ.อสม. ให้ความสำคัญกับการพัฒนาศักยภาพของ อสม. โดยกำหนดให้มีการอบรมและพัฒนาทักษะอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้ อสม. มีความรู้และความสามารถในการปฏิบัติงานอย่างมีประสิทธิภาพ สามารถตอบสนองต่อปัญหาสุขภาพที่มีความซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาได้

6. การพ้นสภาพการเป็น อสม.

ร่าง พ.ร.บ.อสม. กำหนดเงื่อนไขในการพ้นสภาพการเป็น อสม. ไว้ 4 ประการ ได้แก่ (1) การตาย (2) การลาออก (3) การไม่ผ่านการประเมินมาตรฐานการปฏิบัติงานของ อสม. และ (4) การมีคำสั่งให้พ้นสภาพ โดยไม่มีการกำหนดเกณฑ์อายุในการพ้นสภาพ ซึ่งหมายความว่า อสม. สามารถปฏิบัติงานได้ตราบเท่าที่ยังมีความสามารถและผ่านเกณฑ์การประเมินมาตรฐานการปฏิบัติงาน

มองข้อดี-ข้อกังวล ร่าง พ.ร.บ.อสม.

หนึ่งในข้อได้เปรียบที่ชัดเจนที่สุดของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้คือการรับรองสถานะของ อสม. ให้มีบทบาทตามกฎหมายอย่างมั่นคง ไม่ต้องอิงเพียงระเบียบกระทรวงฯ อีกต่อไป ซึ่งทำให้การบริหารจัดการ อสม. มีความต่อเนื่อง ชัดเจน และมีฐานทางกฎหมายในการพัฒนาในระยะยาว

การการันตีค่าป่วยการ 2,000 บาทต่อเดือน โดยไม่ต้องผ่านการอนุมัติงบประมาณรายปีจาก ครม. เป็นการลดความไม่แน่นอนที่ อสม. ต้องเผชิญมาหลายปี และเป็นการส่งสัญญาณว่าภาครัฐเห็นคุณค่าของแรงงานด้านสุขภาพระดับชุมชนอย่างแท้จริง ซึ่งจะส่งผลต่อขวัญกำลังใจและแรงจูงใจในการปฏิบัติงานโดยตรง

และการกำหนดให้ อสม. มีสิทธิ์เข้าร่วมการอบรม พัฒนาความรู้ และแม้กระทั่งการเข้าถึงสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ ช่วยให้ อสม. ไม่เพียงแต่เป็นผู้ส่งสารด้านสุขภาพ แต่สามารถพัฒนาตนเองเป็นผู้นำชุมชนหรือผู้ประกอบการด้านสุขภาพได้ในอนาคต

ขณะที่ร่างกฎหมายนี้เน้นให้ อสม. มีรากฐานจากชุมชน ต้องอาศัยอยู่ในพื้นที่ไม่น้อยกว่า 6 เดือน และมีการประเมินจากชุมชน รวมถึงมีคณะกรรมการระดับพื้นที่ร่วมกันกำกับดูแล อสม. จึงกลายเป็นกลไกที่ชุมชนสามารถมีบทบาทร่วมในการพัฒนาสุขภาพได้จริง

อย่างไรก็ตาม แม้ร่าง พ.ร.บ.จะยกระดับสถานภาพของ อสม. แต่สถานะของ อสม. ก็ยังไม่ใช่ “เจ้าหน้าที่รัฐ” หรือ “ข้าราชการ” แต่อย่างใด ซึ่งทำให้เกิดคำถามว่า อสม. อยู่ในสถานะใดกันแน่ในระบบราชการ เป็นเพียง “อาสาสมัคร” ที่ได้ค่าตอบแทน หรือมีสิทธิที่จะเรียกร้องสวัสดิการแบบลูกจ้าง?

ขณะที่ ค่าป่วยการเดือนละ 2,000 บาทสำหรับ อสม. กว่า 1 ล้านคน หมายถึงงบประมาณรายปีไม่ต่ำกว่า 24,000 ล้านบาท ยังไม่นับรวมสวัสดิการอื่น ๆ เช่น กองทุนฌาปนกิจหรือการอบรมพัฒนา หากไม่มีแหล่งรายได้ถาวรที่มั่นคง งบประมาณนี้อาจกลายเป็นภาระในอนาคตโดยเฉพาะเมื่อเศรษฐกิจของประเทศชะลอตัว

อีกข้อสังเกตก็คือแม้ร่างกฎหมายจะกำหนดคุณสมบัติของ อสม. อย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติการคัดเลือก อสม. ยังคงเป็นเรื่องของระดับพื้นที่ที่มีความหลากหลาย บางพื้นที่มีปัญหาเรื่อง “อสม. เครือญาติ” หรือการเมืองในระดับหมู่บ้านที่ทำให้คนบางกลุ่มถูกกันออกจากโอกาส

อสม. กับโครงสร้างสังกัด ที่ย้อนแย้ง

ประเด็นที่น่าจับตาที่สุดของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้คือ การกำหนดให้อาสาสมัครสาธารณสุข ซึ่งปฏิบัติงานในหมู่บ้านและตำบล ยังคง สังกัดกระทรวงสาธารณสุข ทั้งที่โครงสร้างอื่น ๆ ในระดับปฐมภูมิ เช่น โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) กำลังอยู่ระหว่างการ ถ่ายโอนไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)

เมื่อ อสม. สังกัด สธ. แต่ รพ.สต. ที่เคยเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของ อสม. ถ่ายโอนไปยัง อปท. การประสานงานระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับอาสาสมัครอาจเกิดปัญหายุ่งยาก ทั้งเรื่องคำสั่ง งบประมาณ และการติดตามงาน

โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ รพ.สต. บางพื้นที่อยู่ภายใต้ อปท. ขณะที่ อสม. ยังคงสังกัด สธ. โดยตรง ทำให้เกิดคำถามว่า อสม. ควรฟังคำสั่งจากใคร? หรือหากมีความขัดแย้งด้านนโยบายระหว่างกระทรวงกับท้องถิ่น ใครควรเป็นผู้ตัดสิน?

นี่อาจเป็นช่องโหว่ ของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ ที่ยังวิพากษ์ว่าอาจสวนทางกับนโยบายกระจายอำนาจ หากมองว่า อสม. คือ “แรงงานในพื้นที่” ที่ควรอยู่ภายใต้การบริหารของ อปท. มากกว่าระบบส่วนกลาง เนื่องจากหน้าที่หลักคือการทำงานเชิงรุกในระดับชุมชน หากยังอยู่ภายใต้ สธ. ก็อาจทำให้การขับเคลื่อนเชิงพื้นที่สะดุดหรือไม่

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:

Social Participation กลไกนำทุกคนเข้าถึงระบบสุขภาพที่ดี

สธ. ออกจากระบบ ก.พ. แก้ปัญหาแพทย์-พยาบาล ขาดแคลน

พัฒนาทุนมนุษย์ไม่ใช่ภาระ! ข้อเสนอถึงรัฐแก้ความเหลื่อมล้ำ