รัฐถือครองที่ดินเกินจำเป็น ไม่เอื้อประชาชนอยู่ดีกินดี

นับตั้งแต่ปี 2557-2562 หน่วยงานรัฐมีการฟ้องร้องประชาชนคดีบุกรุกป่าจำนวนกว่า 50,000 คดี ยังไม่รวมกรณีพิพาทระหว่างประชาชนด้วยกัน และความขัดแย้งเหล่านี้จะตามมาด้วยความรุนแรง ไปจนถึงการอุ้มหาย แม้จะมีความพยายามสร้างระเบียบและหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการกำกับดูแลที่ดิน แต่หากมองลึกเข้าไปในระบบ กลับพบประเด็นปัญหาซับซ้อนมากมายพัวพันกันอยู่

ในอดีตประเทศไทยเคยมีพื้นที่ป่าปกคลุมจำนวนมาก แต่หลังจากปี 2500 เป็นต้นมา ได้เข้าสู่ยุคพัฒนา ประชาการมีจำนวนเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลไทยจึงได้ส่งเสริมการพัฒนาทุกรูปแบบ ทำให้การใช้ที่ดินขยายออกไปอย่างรวดเร็ว เกิดการจับจองที่ดินของประชาชน เพื่อหาเลี้ยงชีพ

ขณะเดียวกันรัฐบาลก็ส่งเสริมให้เกษตรกรขยายพื้นที่เพาะปลูก ผลิตสินค้าจากการเกษตร และส่งเสริมให้นักลงทุนสร้างโรงงานผลิตสินค้าเกษตรแปรรูป เพื่อบริโภคในประเทศและส่งออก ส่งผลให้รัฐบาลขยายการจดทะเบียนที่่ดินเอกชนได้มาก โดยเฉพาะบริเวณนาข้าวภาคกลางและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ

อย่างไรก็ตาม พื้นที่ห่างไกลความเจริญยังคงเกิดความเหลื่อมล้ำ โดยหลายครอบครัวสูญเสียสิทธิตามกฎหมายในที่ดินที่จับจองมาก แต่กลับกันบางครอบครับที่มีอิทธิพลและอำนาจ สามารถชักจูงให้ข้าราชการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินให้ หาประโยชน์ส่วนตัว และการแสวงหากำไร จึงสามารถมีอำนาจเหนือกฎหมายได้เสมอมา

รับแนวคิดชาติตะวันตก “ป่าต้องปลอดคน”

พื้นที่ป่าของไทยเริ่มลดลงอย่างรวดเร็ว ในช่วงปลายปี 2520 จนนำไปสู่การวิตกกังวลเรื่อง “ป่าหดหาย” รัฐบาลได้ตั้งเป้าหมายให้มีพื้นที่ป่า 40% ของพื้นที่ทั้งหมด และได้กำหนดด้วยว่าพื้นที่ใดเป็นเขตอุทยาน ป่าสงวน และป่าอนุรักษ์ แม้ชาวบ้านจำนวนมากจะยังคงหาเลี้ยงชีพจากการหาของในป่า หรืออยู่อาศัยมาก่อนหน้านี้

ช่วงสงครามเย็นเกิดความตื่นกลัวภัยคอมมิวนิสต์ ทำให้ที่ดินป่าถูกนำไปเกี่ยวโยงกับความมั่นคง ฝ่ายกองทัพจึงได้ใช้แนวคิดในการปฏิบัติการว่า “ป่าต้องปลอดคน” ยิ่งทำให้มีความซับซ้อนมากขึ้น จึงมักตามมาด้วยการที่เจ้าหน้าที่รัฐและกองทัพ ปฏิบัติการเคลื่อนย้าวชาวบ้านออกจากที่อยู่ที่กินในป่า และอาจใช้กำลังรือถอนพืชผล และสิ่งปลูกสร้างที่ประชาชนได้สร้างไว้

กรมป่าไม้และรัฐไทยในอดีต ได้รับแนวคิดการรักษาป่าจากชาติตะวันตก เช่น แนวคิดทฤษฎีป่าไม้ดั้งเดิมของเยอรมนีที่มองมนุษย์เป็นศัตรูของป่า ต่อมาก็ได้รับแนวคิดการปกป้องป่าดงพรไพรปลอดผู้คน มาจากชนชั้นกลางสหรัฐอเมริกาที่ต้องการจะมีอุทยานแห่งชาติ เพื่อใช้พักผ่อน และหนีจากมลภาวะในเมืองใหญ่

นอกจากนี้ยังมีแนวคิดอีกกระแสที่เห็นว่า ควรอนุรักษ์ป่าให้คงสภาพเดิม โดยให้มนุษย์เข้าไปได้เพียงเพื่อการศึกษาเท่านั้น แต่วิธีคิดสุดท้ายพบได้ในไม่กี่ประเทศ และก็ยังเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันต่อไป เช่น หากรัฐจะเก็บป่าไว้เพื่อการศึกษาจริง ๆ ก็อาจจัดเขตป่าบางส่วนออกไปเป็นการเฉพาะ เป็นต้น

สาเหตุต้องมีพื้นป่า 40% ของทั้งประเทศ

แล้วเหตุใดไทยจึงจำเป็นต้องมีพื้นที่ป่า 40% ของทั้งประเทศ ซึ่งเป็นแนวคิดที่กรมป่าไม้ได้มาจาก จี. เอ็น. ดันฮอฟ (G0 N. Danhof) ผู้เชี่ยวชาญด้านป่าไม้ชาวเนเธอแลนด์ตั้งแต่ ปี 2495 ซึ่งสัดส่วน 40% นี้ เป็นข้อเสนอจากมิติของความหลากหลายทางชีวภาพในระดับสากล ที่เสนอแนะแบบคร่าว ๆ ให้ทั่วโลกเพิ่มพื้นที่ป่า หรือรักษาป่าไว้ให้ได้อย่างน้อย 40% ในทุกภูมิภาคประเทศ

ทั้งนี้ มีผู้ที่ไม่เห็นด้วย และสอบถามถึงหลักฐานสนับสนุนว่าเหตุใดจึงต้องคงสัดส่วนป่าให้เท่ากันทุกแห่ง และเหตุใดสัดส่วนป่าไม้ขั้นต่ำที่สุดจึงต้องกำหนดให้เป็น 40% ของพื้นที่ทั้งประเทศ รวมถึงมองว่าการอนุรักษ์ป่าให้ได้ผลในโลกปัจจุบัน อาจต้องมีความยืดหยุ่น และปรับรูปแบบให้สอดคล้องกับความจำเป็นด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐกิจแต่ละแห่งมากกว่า

“กรณีของไทย มีการโยงประเด็นนี้เข้ากับเรื่องการอนุรักษ์ป่าต้นน้ำ เพื่อให้มีน้ำเพียงพอ แต่ก็น่าคิดเช่นกันว่า ประเทศที่มีทะเลทรายเป็นส่วนมากอย่างอิสราเอล ก็มีวิธีหาน้ำใช้โดยไม่ต้องจำกัดพื้นที่ป่าขั้นต่ำที่ 40% ของพื้นที่ทั้งประเทศ”

ศ.ผาสุก พงษ์ไพจิต หนึ่งในทีมวิจัย “ระบบกำกับดูแลที่ดินเพื่อการพัฒนา : ทางเลือกการใช้ที่ดินและนโยบายที่ดินใน 20 ปี ข้างหน้า” กล่าวว่า อิทธิพลของกระแสแนวคิดดังกล่าวทั้งหมด สะท้อนว่า พระราชบัญญัติป่าไม้ไทย พ.ศ. 2484 (พ.ร.บ.) ที่นิยามป่าไว้ว่า เป็นที่ดินที่ยังไม่มีบุคคุลใดได้มาตามกฎหมายที่ดิน ซึ่งก็คือไม่ได้นิยามป่าตามภาพภูมิศาสตร์

แต่นิยามตามอำนาจรัฐที่กำหนดว่าใครจะเป็นเจ้าของ และเป็นผู้กำกับควบคุมที่ดินโดยนักวิชาการป่าการเมือง ผู้คนและชุมชนที่อยู่ในป่าจึงถูกกีดกันออกไป รวมทั้งยังผลักให้เป็นผู้กระทำผิดกฎหมาย การจัดการด้านทรัพยากรธรรมชาติของไทย จึงเป็นระบบผูกขาดมาโดยตลอด ประชาชนไม่มีโอกาสเข้าถึง และมีร่วมกำหนดนโยบายในการ

ไทยมีพื้นที่ทับซ้อน 1 ใน 3 ของทั้งประเทศ

จากข้อมูลปี 2560 หน่วยงานรัฐมีที่ดินในครอบครองราว 60% ของทั้งประเทศ แต่ระบบการดูแลที่ดินที่สืบทอดกันมาขาดความเป็นเอกภาพ ซึ่งการกำกับดูแลที่ดินรัฐ ที่ดินเอกชน และที่ดิน ส.ป.ก. ในแต่ละส่วนจะมีกฎหมาย กฎเกณฑ์ และโครงสร้างบริหารที่แยกออกจากกัน จึงกลายเป็นระบบที่ซับซ้อนและขาดประสิทธิภาพ ไม่เอื้ออำนวยต่อความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน นอกจากนี้ยังเกิดปัญหาทับซ้อนระหว่างพื้นที่รัฐกับรัฐ และพื้นที่รัฐกับพื้นที่ของประชาชนที่ครอบครองมานาน

ต่อมาเมื่อรัฐบาลได้ตระหนักถึงปัญหาการทับซ้อนดังกล่าว ในปี 2559 จึงมุ่งทำโครงการแผนที่เป็นหนึ่งเดียว (One Map) แต่โครงการก็ยังไม่เสร็จสมบูรณ์ ซึ่งจากข้อมูลเบื้องต้นพบว่ามีพื้นที่สัดส่วนกว่า 1 ใน 3 ของพื้นทั้งหมดของไทยยังคงเป็นพื้นที่ทับซ้อนกันอยู่ นอกจากนี้ยังเกิดปัญหาใหม่ ๆ ตามมา เช่น การถือครองที่ดินโดยใช้ตัวแทนอำพราง จนนำมาสู่การโต้แย้งสิทธิระหว่างรัฐและเอกชนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ในบางจังหวัด หน่วยงานท้องถิ่นเริ่มเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ซึ่งเดิมขาดความเป็นประชาธิปไตยและความโปร่งใส เช่น จังหวัดศรีษะเกษและกาฬสินธุ์ สามารถพัฒนาระบบการจัดการข้อมูลที่เป็นประโยชน์ตจ่อการมีส่วนร่วมของประชาชน จนสามารถต่อสู้กับผลกระทบด้านลบที่อาจเกิดขึ้นจากการอนุญาตให้กิจการเหมืองแร่ อุตสาหกรรม และพลังงานขนาดใหญ่เข้าในใช้ที่ดิน ส.ป.ก.ที่ติดกับชุมชนได้ รวมถึง “แม่แจ่มโมเดล” ของจังหวัดเชียงใหม่ และ “น่านแซนด์บอกซ์” ของจังหวัดนาน ที่มีการใช้ทุนของชุมชนและแนวคิดในการขับเคลื่อนต่างกัน มุ่งไปสู่การแก้ปัญหา โดยที่ทุกภาคส่วนมีส่วนส่วนร่วม แม้สิ่งที่ได้จะยังอยู่ในระดับสิทธิในการเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากป่าเท่านั้น

การกำกับดูแลที่ดินและผืนที่ป่าอย่างมีประสิทธิภาพยังมีความสำคัญอย่างยิ่งในปัญหาวิกฤตโลกร้อน ท่ามกลางมลภาวะที่เข้มข้นมากขึ้น เพราะป่ามีศัยภาพในเป็นแหล่งดูดซับคาร์บอนของโลก แต่ขณะเดียวกันป่าก็กำลังเผชิญไฟป่าที่รุนแรงมากขึ้น ทำให้ลำพังกำลังของเจ้าหน้าที่รัฐอาจไม่เพียงพอจะจัดการได้ทันเหตุการณ์ ดังนั้นการดูแลป้องกันไฟป่าจึงเป็นเรี่องใหญ่ของคนที่อาศัยในป่าจะต้องช่วยดูแลป้องกันร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐ โดยสอดคล้องกับการศึกษาวิจัยโดยใช้เทคโนโลยีใหม่ เช่น ภาพถ่ายดาวเทียม ที่แสดงข้อมูลให้เห็นว่า คนที่อาศัยอยู่กับป่าในป่าชุมชุนของชาวบ้านนั้นรักษาป่าปกคลุมได้ดีกว่าในป่าอนุรักษ์ที่อยู่ใกล้ ๆ กัน

จาก”ทับลานโมเดล” สู่ “เขาใหญ่” กลืนป่ามรดกโลก

ย้อนรอยออกส.ป.ก.อุทยานเขาใหญ่ ใครคือไอ้โม่ง?

5 แนวทาง “ปฏิรูประบบการกำกับดูแลที่ดิน”

ปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นมาเป็นเวลานาน บ่งชี้ว่า ไทยถึงเวลาที่ต้องปฏิรูประบบการกำกับดูแลที่ดินครั้งใหญ่ โดยทีมวิจัยของ ศ.ผาสุก เสนอแนวทางแก้ปัญหาซึ่งเป็นโครงการระยะยาว

1. ส่งเสริมการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่ เนื่องจากในแต่ละท้องถิ่นมีสภาพภูมิศาสตร์ อิทธิพล และปัญหาที่แตกต่างกัน ดังนั้นการตัดสินใจการใช้ประโยชน์ในที่ดิน การแก้กฎหมาย การแก้ปัญหาการทำลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกที่ดินรัฐ การรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน จึงควรเปิดโอกาสให้องค์กรระดับภูมิภาค จังหวัด และประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว ได้มีส่วนร่วมกำหนดและดำเนินนโยบายทุกขึ้นตอน ผ่านการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมถึงต้องมีการเจรจาที่โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ โดยอาจให้สถาบันการศึกษา หรือองกรค์พัฒนาเอกชนในท้องถิ่น เข้ามาช่วยในการจัดการระบบสำรวจความคิดเห็น

2. ต้องปรับการกำกับดูแลที่ดินให้เป็นระบบเดียวที่เรียบง่าย เนื่องจากรัฐบาลมักใช้วิธีแก้ไขทีละจุด และใช้อำนาจจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) แทนการแก้กฎหมาย หรือมักใช้อำนาจพิเศษ มาตรา 44 เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปก่อน ดังนั้นกฎหมายที่เกี่ยวกับที่ดินทั้งหมด จะต้องปรับปรุงให้เป็นระบบเดียวกัน

3. ลดการถือครองที่ดินโดยรัฐที่มากเกินความจำเป็น โดยรัฐต้องเร่งปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐ หรือ โครงการ One Map ให้เสร็จและโปร่งใส เพื่อให้ได้แนวเขตที่ชัดเจน ทั้งที่ดินของรัฐกับรัฐ และที่ดินของรัฐกับเอกชน จากนั้นสร้างกลไกให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์ในที่ดินเหล่านั้นได้ เช่น การจัดให้มีป่าชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์อย่างเหมาะสม การจัดการในรูปแบบโฉนดชุมชน การเร่งรัดการรับรองสิทธิ์ในที่ดิน ส.ป.ก. ให้กับผู้มีคุณสมบัติตามเงื่อนไข

4. ป่าไม่จำเป็นต้องปลอดคน โดยงานวิจัยบ่งชี้ว่าการที่คนอยู่ร่วมกับป่า สามารถรักษาป่าได้ดี จึงควรส่งเสริมความร่วมมือกันระหว่างชุมชน ป่า และภาครัฐในการขยายพื้นที่อนุรักษ์ ยกเลิกความคิดว่าป่าต้องต้องปลอดคน

5. เมืองต้องไม่กินคน คือ ความเป็นเมืองที่ขยายตัวเพิ่มขึ้น จะทำให้ปัญหาเลวร้ายลงท่ามกลางวิกฤตโลกร้อน จึงต้องมีการปรับปรุงการกำกับดูแลและวางผังที่ดินเมือง โดยต้องปรับสมดุลระหว่างการหากำไรของอุตสาหกรรมอสังหาริมทรัพย์ และเป้าหมายของสังคมที่ต้องมีที่อยู่อาศัยควบคู่ไปกับสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้น รวมถึงให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดิน