สิ่งแวดล้อม
วิกฤตฝุ่น PM 2.5 ที่กลายเป็นปัญหาเรื้อรังของประเทศไทย หนึ่งในต้นตอสำคัญยังคงมาจาก “การเผาในภาคเกษตร” แม้ภาครัฐจะประกาศให้ปัญหาฝุ่นเป็นวาระแห่งชาติตั้งแต่ปี 62 ออกมาตรการห้ามเผา สนับสนุนเครื่องจักร หรือจูงใจด้วยเงินอุดหนุนมาอย่างต่อเนื่อง แต่คำถามสำคัญคือ เหตุใดเกษตรกรจำนวนมากจึงยังเลือก “เผา” อยู่เหมือนเดิม และมีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้นในหลายพื้นที่
การผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภา จึงเป็นอีกหนึ่งความหวังในการเข้ามาจัดการปัญหา ให้มีเจ้าภาพ การทำงานมีอำนาจเต็มในการแก้ปัญหาฝุ่นและการเผาอย่างบูรณาการ กับหน่วยงานต่างๆ
ทำไมกฎหมายห้ามเผาไม่สามารถบังคับใช้ได้ ขณะที่แรงจูงใจด้วยเงินอุดหนุน ทำใมไม่ตอบโจทย์เกษตรกรให้เลิกเผา สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ้งภากรณ์ จัด PIER Research Brief ครั้งที่ 5 /2569ชวนทำความเข้าใจสาเหตุที่เกษตรกรไทยยังเผา พร้อมชวนหาคำตอบว่าจะลดการเผาอย่างยั่งยืนได้อย่างไร ผ่านงานวิจัยเชิงทดลองภาคสนาม 3 ชิ้น ที่ออกแบบแนวทางแก้ที่ “ต้นตอ” ของการเผาในภาคเกษตรและข้อเสนอเชิงนโยบายที่ทำได้จริง
เผาในภาคเกษตร :โจทย์ใหญ่ฝุ่น PM2.5
รศ.วิษณุ อรรถวานิช จากมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ อธิบายถึงรากของวิกฤตมลพิษอากาศที่ประเทศไทยเผชิญอยู่ในปัจจุบัน ว่า มลพิษจากภาคยานยนต์อาจเกิดขึ้นต่อเนื่องทุกวัน ขณะที่การเผาในภาคเกษตรมักเกิดเป็น “ช่วงเวลา” โดยเฉพาะในฤดูแล้งหรือฤดูเก็บเกี่ยว
แต่เมื่อการเผาเหล่านี้เกิดขึ้นพร้อมกับมลพิษพื้นฐานที่มีอยู่เดิม ก็ยิ่งทำให้ระดับฝุ่นสะสมสูงขึ้น จนเกินขีดความสามารถที่ธรรมชาติจะดูดซับหรือฟื้นตัวได้ หรือที่เรียกว่า “absorption capacity”
ดังนั้น สถิติค่าฝุ่นตลอดทั้งปี ซึ่งมักเริ่มสูงขึ้นตั้งแต่ช่วงปลายปี ต่อเนื่องถึงต้นปี ก่อนจะค่อยๆ ลดลงเมื่อเข้าสู่ฤดูฝน เนื่องจากฝนช่วยลดทั้งไฟป่าและฝุ่นละอองในอากาศได้ ขณะเดียวกัน หากนำข้อมูล “จุดความร้อน” หรือ hotspot ที่ตรวจจับจากดาวเทียมมาเปรียบเทียบรายเดือน จะพบความสัมพันธ์ที่ชัดเจนว่า เมื่อใดที่การเผาในภาคเกษตรเพิ่มขึ้น เมื่อนั้นค่ามลพิษทางอากาศก็จะเพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย
ความสัมพันธ์นี้ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แต่สะท้อนว่า “การเผา” เป็นปัจจัยสำคัญที่ผลักดันวิกฤต PM2.5 ของไทย ดังนั้น หากสามารถผลักดันภาคเกษตรให้เป็น “เกษตรไร้ควัน” ได้จริง ก็จะช่วยลดภาระมลพิษทางอากาศลงอย่างมีนัยสำคัญ
อย่างไรก็ตาม ปัญหาการเผาไม่ได้จำกัดอยู่แค่ในพื้นที่เกษตรเท่านั้น ข้อมูลจากดาวเทียมที่ใช้ติดตามพื้นที่เผาไหม้ทั่วประเทศพบว่า การเผายังเกิดขึ้นในพื้นที่ป่าไม้จำนวนมาก โดยดาวเทียมสามารถตรวจจับร่องรอยการเผาและคำนวณออกมาเป็นพื้นที่เสียหายได้อย่างต่อเนื่อง
สถิติย้อนหลังหลายปี แนวโน้มพื้นที่เผาไหม้กลับไม่ได้ลดลง แม้ภาครัฐจะมีมาตรการควบคุมและแก้ปัญหามาตั้งแต่ปี 2562 ก็ตาม โดยในปี 2569 ข้อมูลถึงวันที่ 10 เมษายน พบพื้นที่เผาไหม้แล้วกว่า 17 ล้านไร่ และมีแนวโน้มสูงที่จะมากกว่าปี 2567 เนื่องจากปีนี้ฤดูฝนมาช้ากว่าปกติ หลังผ่านช่วงสงกรานต์ไปแล้ว หลายพื้นที่ยังคงเผชิญภาวะแห้งแล้งต่อเนื่อง
รศ.วิษณุ ระบุว่า ในช่วงที่อากาศแห้งต่อเนื่อง การเผาไหม้สามารถขยายตัวได้รวดเร็วมาก บางวันมีพื้นที่ถูกเผาสูงถึง 400,000–500,000 ไร่ ส่งผลกระทบทั้งต่อระบบนิเวศและคุณภาพอากาศในวงกว้าง
เมื่อแยกวิเคราะห์พื้นที่เผาไหม้ล่าสุดตามประเภทพื้นที่ พบว่า กว่า 52% อยู่ในพื้นที่ป่า รองลงมาคือนาข้าว ข้าวโพด และอ้อยโรงงาน แต่สิ่งที่น่าสนใจคือ แม้ตัวเลขจะระบุว่าเกิดใน “พื้นที่ป่า” จำนวนมาก ทว่าในความเป็นจริง หลายพื้นที่เป็น “ป่าเสื่อมโทรม” ที่ถูกใช้ทำเกษตรกรรมอยู่แล้ว
เขาอธิบายว่า พื้นที่ป่าสงวนหลายแห่งมีการรุกล้ำเข้าไปทำการเกษตร ดังนั้นการเผาที่ถูกนับว่าเกิดในพื้นที่ป่า ส่วนหนึ่งจึงมีต้นตอมาจากกิจกรรมทางการเกษตรเช่นกัน ทำให้เมื่อรวมทั้งหมดแล้ว สัดส่วนการเผาที่เกี่ยวข้องกับภาคเกษตรอาจมากกว่าครึ่งของประเทศด้วยซ้ำ
หากเจาะลึกเฉพาะการเผาในภาคเกษตร จะพบว่าพืชหลักที่เกี่ยวข้องมีอยู่ 3 กลุ่มสำคัญ ได้แก่ “ข้าว” ซึ่งมีสัดส่วนมากที่สุด รองลงมาคือข้าวโพดและพืชหมุนเวียน รวมถึงอ้อยโรงงาน ซึ่งเป็นหนึ่งในพืชเศรษฐกิจสำคัญที่ยังพึ่งพาการเผาเพื่อจัดการต้นทุนการเก็บเกี่ยวในหลายพื้นที่
“การเผาในนาข้าวเป็นแหล่งกำเนิดหลัก รองลงมาคือกลุ่ม ข้าวโพด พืชหมุนเวียน และอ้อย โดยจากข้อมูลจุดความร้อนที่รายงานโดย GISTDA ในช่วงปี 2563–2568 พบว่า ข้าวเป็นพืชที่มีการเผาสูงสุดทุกปี คิดเป็น 38–50% ของจุดความร้อนในพื้นที่เกษตรทั้งหมด และในปี 2568 ยังอยู่ที่ 45%”
ทั้งหมดนี้จึงสะท้อนว่า วิกฤต PM2.5 ไม่ใช่เพียงปัญหาฝุ่นควันระยะสั้น แต่เป็นผลจากโครงสร้างการผลิต การใช้ที่ดิน และรูปแบบเศรษฐกิจที่ยังพึ่งพาการเผาในหลายภาคส่วน หากไม่สามารถปรับระบบการเกษตรและการจัดการพื้นที่ให้ลดการเผาได้อย่างจริงจัง ปัญหามลพิษทางอากาศก็อาจยังคงวนซ้ำทุกปีต่อไป
เผาข้อจำกัดเชิงเศรษฐกิจ : ไม่ใช่พฤติกรรมส่วนบุคคล
ตลอดหลายปีที่ผ่านมา ภาครัฐมีมาตรการลดและควบคุมการเผาในภาคเกษตรหลายรูปแบบ ทั้งการประกาศช่วงห้ามเผา การรณรงค์สร้างความตระหนัก การส่งเสริมการไถกลบตอซัง การทำปุ๋ยหมัก การสนับสนุนเครื่องจักรกลทางการเกษตร การใช้จุดความร้อนเพื่อติดตามพื้นที่เสี่ยง ตลอดจนการบังคับใช้กฎหมายในบางพื้นที่ อย่างไรก็ดี การเผายังคงเกิดขึ้นซ้ำทุกปี
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่ารัฐมีนโยบายลดการเผาในภาคการเกษตรหรือไม่ แต่เป็นคำถามว่ารัฐมีแนวทางการแก้ปัญหาอย่างไร และเหตุใดนโยบายที่มีอยู่จึงยังไม่สามารถเปลี่ยนพฤติกรรมของเกษตรกรได้
รศ.ภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย จากมหาวิทยาลัยขอนแก่น อธิบายว่า หนึ่งในมาตรการหลักที่รัฐใช้คือ “กฎหมาย” เพราะทั้งการเผาในภาคเกษตรและการเผาป่าล้วนถือว่าผิดกฎหมายอยู่แล้ว แต่ปัญหาสำคัญอยู่ที่การบังคับใช้หรือ enforcement ซึ่งทำได้ยากในทางปฏิบัติ
เขาระบุว่า แม้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจจะมองเห็นการเผา แต่เมื่อผู้กระทำเป็นเกษตรกร เจ้าหน้าที่จำนวนมากก็มักลังเลที่จะใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด เพราะเกรงผลกระทบต่อวิถีชีวิตและรายได้ของชาวบ้าน ส่งผลให้มาตรการทางกฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่สามารถหยุดการเผาได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ที่ผ่านมา ภาครัฐจึงพยายามใช้ “มาตรการสนับสนุน” ควบคู่กันไป โดยเฉพาะในภาคอ้อยที่เผชิญปัญหาขาดแคลนแรงงาน เกษตรกรจำนวนมากจึงเลือกเผาอ้อยก่อนตัดเพื่อให้เก็บเกี่ยวง่ายขึ้น รัฐจึงออกมาตรการช่วยเหลือ เช่น สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เพื่อสนับสนุนให้เกษตรกรลงทุนซื้อเครื่องจักรอย่างรถตัดอ้อยหรือรถแทรกเตอร์ เพื่อลดการพึ่งพาการเผา
อย่างไรก็ตาม รศ.ดร.ภูมิสิทธิ์ มองว่า มาตรการเหล่านี้อาจช่วยได้เพียงบางส่วน เนื่องจากเกษตรกรจำนวนมากมีภาระหนี้สินสูงอยู่แล้ว ทำให้ลังเลที่จะลงทุนเพิ่ม ขณะเดียวกัน หลายคนก็ไม่มั่นใจว่าการซื้อเครื่องจักรจะสร้างผลตอบแทนมากพอให้คุ้มค่ากับต้นทุนหรือสามารถนำรายได้มาชำระหนี้ได้จริงหรือไม่
อีกมาตรการหนึ่งที่รัฐใช้คือ “แรงจูงใจด้านราคา” เช่น การกำหนดให้อ้อยตัดสดได้ราคาสูงกว่าอ้อยเผา เพื่อจูงใจให้เกษตรกรเปลี่ยนวิธีการผลิต แต่ในทางปฏิบัติยังมีข้อจำกัดจำนวนมาก เพราะแม้จะไม่เผาอ้อยก่อนตัด เกษตรกรจำนวนไม่น้อยก็ยังกลับมาเผา “ใบอ้อย” ที่เหลืออยู่ในไร่หลังการเก็บเกี่ยวอยู่ดี ทำให้ปัญหาฝุ่นควันยังไม่หมดไป
โจทย์สำคัญ ทำให้ “ไม่เผาเป็นจริงอย่างไร”
โจทย์สำคัญจึงไม่ใช่เพียง “จะห้ามเผาอย่างไร” แต่คือ “จะสร้างระบบที่ทำให้การไม่เผาเป็นทางเลือกที่เป็นไปได้จริงได้อย่างไร” ทั้งในแง่ต้นทุน เวลา และคุณภาพชีวิตของเกษตรกร
หลังจากลงพื้นที่ศึกษาสาเหตุที่ทำให้เกษตรกรยังคงเลือก “เผา” เศษวัสดุทางการเกษตร ทั้งเรื่องต้นทุน เวลา ข้อจำกัดด้านเทคนิค รวมถึงความไม่ตระหนักรู้เกี่ยวกับผลกระทบของฝุ่น PM2.5 นักวิจัยจึงเริ่มตั้งคำถามต่อว่า หากต้องการเปลี่ยนพฤติกรรมการเผา จะต้องออกแบบมาตรการแบบไหนจึงจะได้ผลจริง
กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ จากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ อธิบายว่า ทีมวิจัยของสถาบันได้ร่วมกับ TDRI ลงพื้นที่ทดลองกับเกษตรกร เพื่อศึกษาว่า “แรงจูงใจ” หรือ “การสนับสนุน” แบบใด จะช่วยให้เกษตรกรลดการเผาได้จริง
แนวคิดสำคัญของงานทดลองนี้ คือการนำ “เหตุผลที่เกษตรกรเลือกเผา” มาจัดกลุ่ม แล้วออกแบบมาตรการตอบโจทย์ปัญหาแต่ละด้านโดยตรง
ประเด็นแรกคือเรื่อง “ความไม่ตระหนักรู้”
ทีมวิจัยพบว่า เกษตรกรจำนวนมากอาจยังไม่เข้าใจต้นทุนที่แท้จริงของการเผา โดยเฉพาะผลกระทบด้านสุขภาพ ทั้งต่อตัวเอง ครอบครัว และคนในชุมชน รวมถึงต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากฝุ่น PM2.5 จึงทดลองว่า หากนำข้อมูลเหล่านี้ไปสื่อสารให้เกษตรกรรับรู้โดยตรง จะช่วยเปลี่ยนพฤติกรรมได้หรือไม่ เช่น อธิบายว่าการเผาส่งผลต่อสุขภาพอย่างไร หรือสร้างภาระต้นทุนให้กับสังคมมากเพียงใด
ประเด็นที่สอง คือเรื่อง “ต้นทุนทางเศรษฐกิจ”
จากงานศึกษาก่อนหน้า ทีมวิจัยพบตรงกันว่า การ “ไม่เผา” มักมีต้นทุนสูงกว่า ทั้งค่าแรง ค่าเครื่องจักร และเวลาที่ต้องใช้ในการไถกลบหรือจัดการเศษวัสดุ ขณะที่การเผาเป็นทางเลือกที่ถูกและเร็วกว่า
แนวคิดว่า หากรัฐให้ “เงินอุดหนุน” เพื่อชดเชยต้นทุนที่เพิ่มขึ้น เกษตรกรจะยอมเปลี่ยนพฤติกรรมหรือไม่ เช่น หากเกษตรกรเลือกไม่เผา ก็จะได้รับเงินสนับสนุนโดยตรงจากรัฐเพื่อเป็นแรงจูงใจ
ประเด็นสุดท้าย คือเรื่อง “ความยุ่งยากในการจัดการ”
กรรณิการ์ อธิบายว่า แม้เกษตรกรบางคนอยากเลิกเผา แต่ กระบวนการจัดการเศษวัสดุ เช่น การไถกลบ การเติมน้ำ หรือการใช้จุลินทรีย์ ล้วนต้องใช้ทั้งเวลา แรงงาน และความพยายามจำนวนมาก ดังนั้น ถ้ามี “บริการครบวงจร” ที่ช่วยจัดการทุกขั้นตอนให้เกษตรกร ตั้งแต่ไถกลบ จัดการตอซัง ไปจนถึงเตรียมดินใหม่ จะช่วยลดการเผาได้หรือไม่
แนวคิดนี้เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงในภาคเกษตรปัจจุบัน ที่เกษตรกรจำนวนมากเริ่มใช้บริการลักษณะ “เกษตรมือถือ” หรือโทรครั้งเดียวแล้วมีทีมเข้ามาช่วยดำเนินการแทบทุกขั้นตอน ตั้งแต่ปลูก เก็บเกี่ยว ไปจนถึงจัดการแปลงเกษตร ทีมวิจัยจึงนำแนวคิดนี้มาทดลองกับการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรเช่นกัน
สำหรับการทดลอง ทีมวิจัยคัดเลือกเกษตรกรจำนวน 200 คน จากพื้นที่ภาคกลาง ได้แก่ นครสวรรค์ พิจิตร กำแพงเพชร พิษณุโลก สิงห์บุรี และชัยนาท ก่อนแบ่งออกเป็นหลายกลุ่ม เพื่อทดสอบผลของมาตรการแต่ละรูปแบบ
กลุ่มแรกเป็น “กลุ่มควบคุม” ที่ไม่ได้รับมาตรการใดเลย เพื่อใช้เปรียบเทียบกับกลุ่มอื่น โดยปล่อยให้ตัดสินใจตามพฤติกรรมปกติ
กลุ่มที่สอง ได้รับเพียง “เงินอุดหนุน” โดยมีเงื่อนไขว่า หากไม่เผา จะได้รับเงินสนับสนุนเพิ่มเติม
กลุ่มที่สาม ได้รับทั้ง “เงินอุดหนุน” และ “ข้อมูล” เกี่ยวกับผลกระทบของการเผาต่อสุขภาพและสังคม เพื่อดูว่าการสร้างความตระหนักรู้ร่วมกับแรงจูงใจทางการเงินจะช่วยเปลี่ยนพฤติกรรมได้มากขึ้นหรือไม่
กลุ่มที่สี่ ได้รับ “เงินอุดหนุน” ควบคู่กับ “บริการจัดการครบวงจร” เช่น การไถกลบหรือการจัดการเศษวัสดุในไร่นา เพื่อช่วยลดภาระด้านแรงงานและเวลา
ส่วนกลุ่มสุดท้าย เป็นกลุ่มที่ได้รับมาตรการแบบ “คอมโบ” ครบทุกด้าน ทั้งเงินอุดหนุน ข้อมูลเรื่องผลกระทบจากการเผา และบริการจัดการเศษวัสดุแบบครบวงจร
กรรณิการ์ อธิบายว่า การทดลองลักษณะนี้มีเป้าหมายเพื่อทำความเข้าใจว่า ปัจจัยใดมีผลต่อการตัดสินใจของเกษตรกรมากที่สุด เพราะปัญหาการเผาไม่ได้เกิดจากเหตุผลเดียว แต่เป็นผลจากหลายเงื่อนไขซ้อนทับกัน ทั้งเศรษฐกิจ ความรู้ เวลา และข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง
ดังนั้น หากต้องการออกแบบนโยบายลด PM2.5 ที่ได้ผลจริง รัฐอาจต้องผสมผสานหลายมาตรการเข้าด้วยกัน ไม่ใช่เพียงการห้ามเผาหรือการรณรงค์เพียงอย่างเดียว แต่ต้องสร้างระบบสนับสนุนที่ช่วยให้เกษตรกร “เลิกเผาได้จริง” ภายใต้ข้อจำกัดที่พวกเขาเผชิญอยู่ในชีวิตประจำวัน
แรงจูงใจทางเศรษฐกิจ :มีผลต่อเกษตรกร
ขณะที่ รศ.วิษณุ อรรถวานิช จาก มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ อธิบายว่า ปัญหานี้ไม่ใช่เรื่องของ “ความไม่รู้” เพียงอย่างเดียว แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ซับซ้อน ตั้งแต่ระบบเศรษฐกิจ การเข้าถึงตลาด เครื่องมือทางการเงิน ไปจนถึงการทำงานที่กระจัดกระจายของหน่วยงานรัฐ
งานวิจัยที่เขาทำร่วมกับนักวิจัยจาก จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักวิชาการจาก American University และ ธนาคารโลก พยายามหาคำตอบว่า “จะทำอย่างไรให้เกษตรกรเลิกเผาได้จริง” ผ่านการทดลองเชิงพฤติกรรมและมาตรการจูงใจในพื้นที่จริง
หนึ่งในข้อค้นพบสำคัญคือ “แรงจูงใจทางเศรษฐกิจ” มีผลต่อการตัดสินใจของเกษตรกรอย่างชัดเจน โดยเฉพาะการให้เงินสนับสนุนแก่ผู้ที่ไม่เผาเศษวัสดุทางการเกษตร
ดร.วิษณุ เปรียบเทียบการให้แรงจูงใจ 2 รูปแบบ ได้แก่ การให้เงินสดแบบตรงไปตรงมา กับการให้รางวัลในรูปแบบ “ลอตเตอรี่” สำหรับเกษตรกรที่ไม่เผา ปรากฏว่า ทั้งสองวิธีช่วยลดการเผาได้ แต่การใช้แรงจูงใจแบบลอตเตอรี่กลับได้ผลมากกว่า
หากเป็นการให้เงินสดทั่วไป สามารถลดการเผาได้ราว 7-9% แต่หากใช้แรงจูงใจแบบลอตเตอรี่ร่วมด้วย อัตราการลดการเผาจะเพิ่มขึ้นเป็นประมาณ 12-14%
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่น่าสนใจคือ “อิทธิพลของกลุ่ม” หรือแรงกดดันทางสังคมกลับไม่ส่งผลมากนักในการทดลองครั้งนี้ นักวิจัยตั้งข้อสังเกตว่า อาจเป็นเพราะผู้เข้าร่วมทดลองไม่ได้รู้จักกันเป็นการส่วนตัว จึงไม่ได้รู้สึกกดดันจากคนรอบข้าง แต่หากเป็นชุมชนจริงที่ผู้คนรู้จักกัน อิทธิพลทางสังคมอาจมีบทบาทมากกว่านี้ ซึ่งยังต้องมีการศึกษาต่อ
อีกด้านหนึ่ง รศ.ภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย จาก มหาวิทยาลัยขอนแก่น ศึกษาเรื่องการจัดการฟางข้าวและตลาดชีวมวล โดยเฉพาะคำถามว่า “ถ้าฟางมีมูลค่า ทำไมเกษตรกรยังเผา”
ทีมวิจัยพบว่า แม้ฟางข้าวจะมีตลาดรองรับ ทั้งโรงไฟฟ้าชีวมวลและอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ แต่ปัญหาใหญ่คือ “ต้นทุนการจัดการสูงเกินไป”
การนำฟางไปอัดก้อนและส่งขายให้โรงไฟฟ้าชีวมวล มีต้นทุนเฉลี่ยประมาณ 500-600 บาทต่อไร่ ขณะที่รายได้ที่เกษตรกรได้รับกลับอยู่เพียง 250-300 บาทต่อไร่ หมายความว่า หากไม่มีเงินสนับสนุน เกษตรกรจะ “ขาดทุนทันที” และไม่มีแรงจูงใจในการทำ
ด้วยเหตุนี้ ทีมวิจัยจึงทดลองมาตรการอุดหนุนต้นทุน โดยให้เกษตรกรในกลุ่มทดลองได้รับเงินสนับสนุน 500 บาทต่อไร่ สูงสุดไม่เกิน 15 ไร่ เพื่อช่วยค่าใช้จ่ายในการเข้าถึงเครื่องจักรอัดฟางและขนส่งไปยังโรงไฟฟ้าชีวมวล
การทดลองครอบคลุมเกษตรกรกว่า 1,024 ครัวเรือน ใน 64 หมู่บ้าน เปรียบเทียบระหว่างกลุ่มที่ได้รับเงินอุดหนุนกับกลุ่มควบคุมที่ได้รับเพียงข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับผลกระทบจากการเผา
ผลลัพธ์ที่ได้ค่อนข้างชัดเจน กลุ่มที่ได้รับการสนับสนุนมีการลดพื้นที่เผาลงถึง 30% เมื่อเทียบกับกลุ่มควบคุม และยังสามารถเข้าถึงตลาดชีวมวลเพิ่มขึ้นเกือบ 70% ทำให้เกษตรกรมีรายได้เสริมจากการขายฟาง แต่สิ่งที่น่าสนใจยิ่งกว่าคือ “ผลกระทบต่อเนื่อง” หรือ spillover effect
แม้ในหนึ่งหมู่บ้านจะมีเพียงบางครัวเรือนที่ได้รับคูปองสนับสนุน แต่เมื่อเกษตรกรกลุ่มนี้เริ่มเรียกรถอัดฟางเข้ามาในพื้นที่ เพื่อนบ้านที่อยู่ติดกันก็เริ่มเข้าร่วมด้วย เพราะรถอัดฟางต้องการปริมาณงานจำนวนมากเพื่อให้คุ้มค่าการเดินทาง ส่งผลให้พื้นที่รอบข้างที่ไม่ได้อยู่ในโครงการเริ่ม “ไม่เผาตาม”
นักวิจัยมองว่า ปรากฏการณ์นี้เกิดจากทั้ง “social norm” หรือการเห็นเพื่อนบ้านเปลี่ยนพฤติกรรม และ “ความสะดวกในการเข้าถึงบริการ” ที่เพิ่มขึ้นพร้อมกัน
อย่างไรก็ตาม แม้ตลาดชีวมวลจะมีอยู่จริง แต่ข้อจำกัดสำคัญคือ “ราคาและระยะทาง” เพราะจากการคำนวณ หากโรงไฟฟ้าอยู่ไกลเกิน 30 กิโลเมตร ต้นทุนขนส่งจะสูงจนไม่คุ้มค่า
รศ.ภูมิสิทธิ์ จึงมองว่า ภาครัฐยังจำเป็นต้องมีบทบาทในการ “อุดหนุนช่วงเปลี่ยนผ่าน” โดยเฉพาะการช่วยลดต้นทุนให้เกษตรกรเข้าถึงเครื่องจักรและตลาดได้ก่อน จนกว่าพวกเขาจะเห็นผลประโยชน์ระยะยาวจากการไม่เผา เช่น ดินที่ดีขึ้น ผลผลิตที่เพิ่มขึ้น และต้นทุนการผลิตที่ลดลงในอนาคต
เขาเสนอว่า เมื่อเกษตรกรเริ่มปรับตัวได้แล้ว ภาครัฐอาจเปลี่ยนจากการอุดหนุนต้นทุน มาเป็น “ระบบรางวัล” สำหรับผู้ที่ไม่เผาแทน เช่น เงินสนับสนุนรายไร่ หรือมาตรการจูงใจแบบมีเงื่อนไข คล้ายระบบสนับสนุนภาคเกษตรที่รัฐใช้อยู่แล้วในปัจจุบัน
ด้านรศ.วิษณุ มองว่า การแก้ปัญหาการเผาจะสำเร็จไม่ได้ หากยังมองว่าเป็นหน้าที่ของเกษตรกรเพียงฝ่ายเดียว เพราะในความเป็นจริง ปัญหานี้เกี่ยวข้องกับทั้งห่วงโซ่อุปทาน ตั้งแต่ผู้รับซื้อ โรงงานอุตสาหกรรม ไปจนถึงนโยบายรัฐ
“ถ้าโรงงานไม่รับซื้อผลผลิตจากการเผา เกษตรกรก็อาจเลิกเผาได้เร็วขึ้น” เขากล่าว พร้อมชี้ว่า ปัจจุบันระบบยังเปิดให้สินค้าที่มาจากการเผาเข้าสู่ตลาดได้โดยไม่มีแรงกดดันใดๆ
เขายังสะท้อนว่า ปัญหาสำคัญที่สุดคือ ประเทศไทยยังไม่มี “เจ้าภาพหลัก” ที่มีอำนาจเต็มในการแก้ปัญหาฝุ่นและการเผาอย่างบูรณาการ หน่วยงานต่างๆ ทำงานแยกส่วน กระทรวงเกษตรดูเรื่องเกษตร กระทรวงอุตสาหกรรมดูโรงงาน กระทรวงสาธารณสุขดูผลกระทบด้านสุขภาพ ขณะที่หน่วยงานสิ่งแวดล้อมกลับไม่มีอำนาจเพียงพอในการกำกับทั้งหมด
นอกจากนี้ ระบบงบประมาณแบบปีต่อปี ยังเป็นอุปสรรคสำคัญ เพราะการเปลี่ยนผ่านของเกษตรกรต้องใช้เวลาหลายปี แต่การสนับสนุนจากรัฐกลับไม่ต่อเนื่อง ทำให้เกษตรกรจำนวนมากไม่มั่นใจว่าจะได้รับความช่วยเหลือต่อเนื่องเพียงพอหรือไม่
ทั้งหมดนี้จึงนำไปสู่ข้อเสนอสำคัญของนักวิจัย คือ ประเทศไทยจำเป็นต้องมี “กลไกเชิงระบบ” ในการจัดการปัญหาฝุ่นและการเผาในภาคเกษตร ไม่ใช่เพียงมาตรการห้ามเผาหรือการขอความร่วมมือแบบที่ผ่านมา
หนึ่งในความหวังคือการผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ที่ถูกมองว่าอาจเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างระบบบริหารจัดการแบบบูรณาการ ทั้งด้านแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ การควบคุมมลพิษ และการประสานงานระหว่างหน่วยงานรัฐ เพื่อให้การลดการเผาเกิดขึ้นได้จริงในระยะยาว และทำให้ภาคเกษตรไทยก้าวไปสู่ระบบการผลิตที่ยั่งยืนมากขึ้นในอนาคต
ปฏิรูปภาคเกษตรไทยให้ไร้ควัน: จะลดการเผาอย่างยั่งยืนได้อย่างไร?
อย่างไรก็ตาม นักวิจัยมีข้อเสนอ การปฏิณุปภาคเกษตร ควรเปลี่ยนจากนโยบาย “ห้ามเผาเป็นครั้งคราว” ไปสู่ “ระบบจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรแบบครบวงจร” ที่มาพร้อมกับการสร้างเสริมทั้งแรงจูงใจ กติกาชุมชน รวมถึงทางเลือก เทคโนโลยีและระบบตลาดที่เอื้อให้การเปลี่ยนผ่านทำได้จริงและคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ โดย
- ออกแบบเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขและมีระยะเปลี่ยนผ่าน รัฐควรปรับเงินช่วยเหลือบางส่วนให้เป็นเงินสนับสนุนแบบมีเงื่อนไขว่าเกษตรกรต้องไม่เผา และต้องตรวจสอบได้จากดาวเทียมหรือการตรวจภาคสนาม
- วิธีนี้ช่วยให้รัฐไม่ต้องเพิ่มภาระงบประมาณมากเกินไป แต่เพิ่มแรงจูงใจให้เกษตรกรเปลี่ยนพฤติกรรมได้มากขึ้น เงินสนับสนุนควรให้ในช่วงเปลี่ยนผ่านเท่านั้น เป้าหมายคือช่วยให้เกษตรกรมีเวลาปรับตัว สร้างตลาดเศษวัสดุทางการเกษตร พัฒนาบริการเครื่องจักร เมื่อระบบทางเลือกเข้มแข็งขึ้น การพึ่งพาเงินจูงใจก็จะลดลง
(2) สร้างตลาดเศษวัสดุและระบบโลจิสติกส์เพื่อเปลี่ยน “ภาระ” ให้เป็น “มูลค่า” โดยหัวใจสำคัญของการแก้ปัญหานี้คือการสร้างระบบนิเวศที่เชื่อมโยงตั้งแต่ ตัวกลาง (aggregator) จุดรวบรวม ไปจนถึงผู้รับซื้อให้เข้าถึงง่าย เพื่อเปลี่ยนเศษวัสดุเหลือทิ้งจาก “ของเสีย” ให้เป็น “รายได้เสริม” ซึ่งไม่เพียงแต่จะช่วยลดการเผาได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ยังเป็นการสร้างความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหมุนเวียนในภาคเกษตรอย่างยั่งยืน
(3) พัฒนาระบบบริการเครื่องจักร เกษตรกรต้องสามารถเข้าถึงบริการเครื่องจักรได้ทันเวลา รัฐควรสนับสนุนผู้ให้บริการเครื่องจักร พร้อมอุดหนุนเพิ่มสำหรับแปลงเกษตรที่เข้าถึงยากหรือแปลงที่มีต้นทุนจัดการสูง
(4) ใช้ข้อมูลดาวเทียมในการติดตามตรวจสอบการไม่เผา ควรใช้ประโยชน์จากข้อมูลดาวเทียม burn scar มาใช้ในการติดตาม ตรวจสอบ และยืนยันผลการไม่เผา โดยเชื่อมกับข้อมูลทะเบียนเกษตรกร และการตรวจภาคสนาม ระบบนี้จะช่วยให้การจ่ายเงินอุดหนุนและการบังคับใช้กฎหมายมีความโปร่งใสและมีหลักฐานรองรับ
อย่างไรก็ตามหนึ่งในความหวังของข้อเสนอคือ การผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ให้มีผลบังค้บช้เพื่อจะสามารถบูรณาการทำงานของหน่วยงานให้ ประสานทำงานร่วมกันในการลดฝุ่นควันได้
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
