ทีดีอาร์ไอเสนอตั้ง คกก.นโยบายระดับชาติแก้ฝุ่น

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โดยนิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สุทธิภัทร ราชคม และกำพล ปั้นตะกั่ว นักวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ เสนอบทความวิชาการ เรื่อง “ปัญหามลพิษจากฝุ่น PM2.5: แนวทางการป้องกันและลดการเผาในที่โล่ง และร่างงบประมาณ พ.ศ.2567”  สะท้อนถึงปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร (กทม.) และพื้นที่อื่นโดยเฉพาะภาคเหนือ

ในแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกันในเรื่องของปัญหา และแนวทางแก้ไข แต่พบว่ามีปัญหาใหญ่เชิงสร้าง ทั้งเรื่องงบประมาณที่กระจุกตัว ข้อกฎหมายและการบริหารจัดการของหน่วยงานรัฐ

ปัญหาฝุ่น PM2.5 ใน กทม. มีสาเหตุหลัก 4 ปัจจัย

ในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล พบปัญหาฝุ่น PM2.5 เกิดขึ้นรุนแรงเป็นระยะ เช่นเดียวกับหลายพื้นที่ทั่วประเทศ โดยมีสาเหตุหลัก คือ

1. ปรากฎการณ์อุณหภูมิผกผัน (Temperature Inversion) คือ การระบายอากาศในเมืองอยู่ในอัตราต่ำกว่าปกติ ทำให้ชั้นอากาศเป็นฝาครอบกักอากาศที่ผิวพื้นไว้ ทำให้หมอกควันไม่เคลื่อนตัว สะสมอยู่ใกล้พื้น
2. ปัญหาจราจรเป็นหลักในกทม. โดยเฉพาะจากพาหนะที่ใช้เครื่องยนต์ดีเซลที่มีกระบวนการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ เกิดเขม่าและฝุ่นควันมาก ซึ่งจากข้อมูลกรมขนส่ง (ธ.ค. 2566) พบว่า มียานพาหนะที่เป็นเครื่องยนต์ดีเซลในเขต กทม. มากถึง 3.28 ล้านคัน คิดเป็น 27.37% ของจำนวนยานพาหนะทั้งหมด
3. การผลิตไฟฟ้าที่เกิดจากการใช้พลังงานฟอสซิล ขณะที่สัดส่วนการใช้ไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนยังมีน้อย อยู่ที่ประมาณ 18% ต่อพลังงานทั้งหมด
4. โรงงานกระจุกตัวในเขตกทม.และปริมณฑลเป็นส่วนใหญ่ โดยโรงงานทั่วประเทศมี 72,699 แห่ง แต่อยู่ในพื้นที่สมุทรปราการ 7,004 แห่ง คิดเป็น 9.6% สมุทรสาคร 6,628 แห่ง คิดเป็น 9.1% กทม. 5,979 แห่ง  คิดเป็น 8.2% ชลบุรี 5,106 แห่ง คิดเป็น 7.0% และ ปทุมธานี 3,460 แห่ง คิดเป็น 4.8%

แม้ว่าจะมีกฎหมายและมาตรการกำกับดูแลการปล่อยมลพิษของโรงงาน อย่างจริงจังและเข้มข้นขึ้น แต่รัฐยังขาดการบังคับใช้กฎหมายด้านมาตรฐานคุณภาพสิ่งแวดล้อมสำหรับโรงงานอุตสาหกรรมและโรงงานไฟฟ้าโดยรวมในแต่ละพื้นที่ และมาตรฐานคุณภาพอากาศของประเทศ ในการปกป้องคุ้มครองสุขภาพประชาชน

เผาป่า-ทำเกษตร-หวังเพิ่มงบ-บุกรุกป่าโยง ส.ป.ก. ทำฝุ่นท่วมภาคเหนือ

วิกฤตฝุ่น PM2.5 ในพื้นที่ชนบท โดยเฉพาะภาคเหนือ สาเหตุส่วนหนึ่งมาจากภูมิประเทศที่มีลักษณะเหมือนแอ่งกระทะ แต่ปัจจัยที่สำคัญที่สุดมาจากการเผาด้วยฝีมือมนุษย์  ส่วนในเขตพื้นที่ชนบทการเกิดหมอกควันมาจากการเผาไหม้ในป่ามากที่สุด รองลงมาคือ การเผาเศษวัสดุการเกษตรในไร่นา

มีข้อมูลระบุว่า พื้นที่ที่พบการเผาซ้ำซากนาน 10 ปี มีมากกว่า 5.8 แสนไร่  โดยการเผาป่ามีสาเหตุเชิงซ้อนหลายด้าน ทั้งมิติ สิ่งแวดล้อมทางกายภาพ ภูมิอากาศ สภาพเศรษฐกิจ-สังคม-การเมือง ตลอดจนนโยบายและมาตรการของรัฐด้านการใช้ทรัพยากรที่ดินและป่าไม้

นอกจากการเผาเพื่อหาของป่า เพราะความยากจน และการเผาเพื่อขยายพื้นที่การเกษตร ยังพบว่ามีการเผาป่า เพื่อหวังเพิ่มงบประมาณของบางหน่วยงาน หรือเผาเพื่อกลั่นแกล้งเจ้าหน้าที่รัฐ และที่สำคัญน่าจะเป็นการเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ป่า

การเปิดเผยเรื่องแนวเขต ส.ป.ก. (ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม) ในอุทยานเขาใหญ่ของนายชัยวัฒน์ ลิ้มลิขิตอักษร ทำให้เข้าใจถึงมูลเหตุเบื้องหลังของการเผาป่ารอบเขตอุทยาน ว่าเป็นการทำให้พื้นที่ป่าอุทยานบางส่วนกลายเป็นป่าเสื่อมโทรมจนเข้าหลักเกณฑ์ของสปก.ที่จะนำมาจัดสรรให้คนยากจนได้

“กระบวนการนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้ ถ้าไม่มีความร่วมมือกันระหว่างข้าราชการบางคน นายทุนและนักการเมืองผู้มีอิทธิพล แม้ one map (การปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ มาตราส่วน 1 : 4000)  ที่ริเริ่มตั้งแต่ปี 2559  จะเป็นทางแก้ไขที่น่าจะได้ผล แต่ประสบการณ์จัดทำ one map ที่ผ่านมาพิสูจน์ชัดว่าหากปราศจากความกล้าหาญของรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีในการแก้ปัญหาโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของพรรคพวก one map ก็คงไร้ความหมาย เราคงเห็นแค่การยุติความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานรัฐโดยไม่มีการแก้ไขปัญหาเผาป่าอุทยานเพื่อยึดครองที่ดินอย่างจริงจัง”

ทั้งนี้ แนวทางแก้ไขปัญหาดังกล่าว รัฐบาลควรนำประสบการณ์ของภาคเอกชน ภาคประชาสังคมที่ประสบความสำเร็จในแก้ปัญหาการเผาป่าชุมชน ด้วยการทำมาตรการส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนทั้งที่อาศัยอยู่ใกล้ป่าอุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่ามีบทบาทการอนุรักษ์พื้นที่ป่า

สำหรับเกษตรกรบนที่สูงที่ปลูกข้าวโพดและจำเป็นต้องเผาตอซัง รัฐควรแสวงหาอาชีพทางเลือกที่คุ้มค่ากว่า เช่น การเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน การขายคาร์บอนเครดิต แต่รัฐบาลต้องเร่งจัดทำนโยบายภาษีคาร์บอนภาคบังคับก่อน

ขณะที่ไร่อ้อยนั้น ควรมีมาตรการให้เงินอุดหนุนการตัดอ้อยสดโดยไม่เผา 120 บาทต่อตัน กับการที่โรงงานน้ำตาลสนับสนุนให้หัวหน้าโควต้าอ้อย เป็นผู้ให้บริการตัดอ้อย และอัดใบอ้อย โดยรับซื้อก้อนใบอ้อยที่เป็นเชื้อเพลิงชีวมวลจากชาวไร่อ้อย ซึ่งเป็นมาตรการที่มีประสิทธิผล เพราะลดพื้นที่การเผาไร่อ้อยได้อย่างจริงจัง แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลไม่มีมาตรการอุดหนุนการตัดอ้อยสดในฤดูตัดอ้อยปี 2567 ทำให้มีการเผาไร่อ้อยเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ฝุ่นควันประเทศเพื่อนบ้าน ยากต่อการจัดการ

แหล่งเกิดฝุ่น PM2.5  ไม่ได้เกิดขึ้นแต่ภายในจังหวัด แต่มีกระแสลมพัดพามาทั้งจากจังหวัดใกล้เคียงและจากประเทศเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะเมียนมา ลาว และกัมพูชา แอ่งฝุ่นควัน PM2.5 นี้เรียกว่า “airshed”  ซึ่งถือเป็นแหล่งเกิดมลพิษที่ยากต่อการจัดการสำหรับไทยมากที่สุด

ฝุ่นที่มาจากประเทศเพื่อนบ้านเกิดจากการเผาพื้นที่นา ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และอ้อย โดยเฉพาะการเผาพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในเมียนมา ที่ไทยนำเข้าปริมาณมากขึ้นอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2562 และการเผาป่าเพื่อลักลอบปลูกมันสำปะหลังเพื่อการส่งออกของประเทศลาว

งบแก้ PM2.5 กระจุกใน ปภ.หน่วยงานเดียว 89%

หลักฐานเชิงประจักษ์ที่แสดงจุดอ่อนของการจัดทำนโยบาย และระบบการบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควัน PM 2.5  คือ

1.การจัดสรรงบประมาณปี 2567 เพื่อดำเนินการตามนโยบายป้องกันและลดปัญหาฝุ่น PM 2.5 พบว่ากระจุกตัวสูงมาก โดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) ได้รับงบประมาณ คิดเป็น 89.2 % ของงบประมาณด้าน PM 2.5 ทั้งหมด สะท้อนแนวคิดของรัฐในการแก้ปัญหา PM 2.5 ที่ยังเชื่อว่าปัญหาฝุ่น PM 2.5 เป็นปัญหาสาธารณภัย

ทั้งที่ในข้อเท็จจริงเป็นปัญหาโครงสร้างด้านเศรษฐกิจ-สังคม-ธรรมาภิบาล ที่สลับซับซ้อน นอกจากนี้งบประมาณเกือบทั้งหมด (96.2%) ตกอยู่กับหน่วยราชการส่วนกลางมีเพียง 11 จังหวัด และมี 2 กลุ่มจังหวัดที่ได้รับงบประมาณเพียง 1.24%

2.ปัญหาโครงสร้างการบริหารจัดการแบบแยกส่วน การตั้งคณะกรรมการเพื่อแก้ไขปัญหาไม่มีความต่อเนื่อง จุดอ่อนที่สำคัญที่สุดของการจัดการฝุ่น PM2.5 ในภาคเหนือ คือระบบการบริหารจัดการฝุ่น PM2.5 ยังเป็นการจัดการตามฤดูฝุ่น เพราะแนวคิดว่าฝุ่น PM2.5 เป็นสาธารณภัยที่เกิดจากไฟป่า จึงมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อแก้ปัญหาในปลายปี จนฝุ่นหมดไปในเดือนพฤษภาคมก็เลิกลาไป

ยิ่งกว่านั้นหน่วยราชการยังทำงานแบบแยกส่วน องค์กรใคร องค์กรมัน ขาดความจำสถาบันที่จะเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาหาแนวทางการป้องกันร่วมกัน จุดอ่อนนี้เห็นได้จากการที่รัฐบาลและหน่วยงานรัฐใช้ข้อมูลจุดความร้อนเพื่อเผชิญเหตุในแต่ละช่วงเวลา เมื่อเหตุการณ์คลี่คลาย ก็ถือว่าภาระกิจการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเสร็จสิ้น

3.ปัญหาด้านข้อมูล ก่อนที่คณะทำงานของสำนักนายกรัฐมนตรีจะจัดทำข้อมูลพื้นที่เผาซ้ำซากในรอบ 10 ปี โดยอาศัยข้อมูลจุดความร้อนของ GISTDA ค่าดัชนีต่างๆจากดาวเทียม (เช่น NDVI ) และข้อมูลพื้นที่ป่า มาสร้างฐานข้อมูลที่สามารถระบุพิกัดพื้นที่ จำนวนพื้นที่เผา และเวลาเผา หน่วยงานรัฐไม่มีชุดข้อมูลกลางที่ใช้ร่วมกัน ต่างคนต่างใช้ข้อมูลของตนเองตามขอบเขตความรับผิดชอบของตน มิได้มีการเชื่อมโยงข้อมูลกัน

ทีดีอาร์ไอ เสนอ 6 แนวทางแก้ไข

1.จัดตั้งคณะกรรมการนโยบายฝุ่นควัน PM2.5 (ที่เป็นฝ่ายการเมือง) และจัดตั้งหน่วยงานหลักทำหน้าที่เป็นศูนย์การบริหารจัดการ PM2.5 แบบมืออาชีพ โดยได้รับมอบอำนาจเต็ม เพื่อทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการร่วมแก้ปัญหากับหน่วยงานที่มีหน้าที่ต่างๆ และรวบรวมข้อมูลบิ๊กดาตาถอดบทเรียน วิเคราะห์ติดตาม ประเมินผล และปรับปรุงแผน รวมทั้งจัดทำงบประมาณบูรณาการ และอาจมีความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งกองทุนขึ้นในหน่วยงานนี้ เพราะในบางกรณีงบประมาณของรัฐ อาจไม่เพียงพอและมีข้อจำกัดในการใช้จ่าย

2.เร่งรัดแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้มีเครื่องมือใหม่ด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ในการป้องกันและลดปัญหาฝุ่นควัน PM2.5 เช่น การใช้ราคาและเงินอุดหนุนเป็นแรงจูงใจ หรือ  บทลงโทษ โดยเร่งออกกฎหมายภาษีคาร์บอนภาคบังคับ

3.ทำโครงการทดลองรูปแบบการบริหารจัดการเพื่อการแก้ปัญหา PM2.5  หรือ แซนด์บ็อกซ์ (Sand Box) ในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน โดยรวมกลุ่มจังหวัดที่คาดว่าอยู่ในพื้นที่แอ่งฝุ่น PM2.5 เดียวกัน  มีการตรากฎหมายพิเศษแบบเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ที่ให้อำนาจพิเศษในการดำเนินงานแก่หน่วยงานหลัก แต่มีกระบวนทำงานจากล่างสู่บน เน้นกระจายอำนาจให้มากทุ่ด ควรมีภาคเอกชนภาคประชาสังคม และวิชาการในพื้นที่เข้าร่วมให้ข้อเสนอแนะในการจัดทำแผนปฏิบัติการ  ส่วนหน่วยงานรัฐส่วนกลางเป็นผู้สนับสนุนในด้านทรัพยากร กำลังคน ข้อมูล และคำแนะนำด้านกฎระเบียบและวิชาการ

4.จัดทำข้อมูลบิ๊กดาตา (big data) และขอความร่วมมือจากธนาคารโลก (World Bank) ในการศึกษา และระบุพื้นที่ airshed (การเผาป่าหรือพื้นที่เกษตรในจังหวัดทำให้ฝุ่นพัดข้ามแดนไปยังจังหวัดใกล้เคียง) ในพื้นที่ชายแดนของประเทศเพื่อนบ้าน ที่มีกิจกรรมเผาในที่โล่งและฝุ่นควัน PM2.5 พัดเข้ามาในพื้นที่ภาคเหนือ และรอบกทม.

5. บูรณาการงบประมาณของหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น โดยรวมงบ function & agenda ด้านการจัดการฝุ่น PM2.5 ของทุกหน่วยงาน และให้หน่วยงานรัฐร่วมมือกับหน่วยงานหลักที่เป็นมืออาชีพในข้อ (ก) ในการบริหารจัดการเพื่อป้องกันและลดฝุ่น PM2.5 รวมทั้งการพัฒนาระบบการเกษตรแบบยั่งยืนและพัฒนาอาชีพทางเลือกอื่นๆสำหรับเกษตรกรแรงงานบนที่สูงที่ยากจนเพื่อลดการเผาป่าและพื้นที่เกษตร

6. มีนโยบายร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านในการกำหนดมาตรการลดการเผาในที่โล่ง หรือปรับเปลี่ยนระบบการเกษตรเป็นแบบยั่งยืน  แต่ข้อควรระวังคือ ไทยเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (WTO) และต้องทำตามข้อตกลงระหว่างประเทศ ดังนั้นไม่สามารถเปิดปิดประตูการค้าตามอำเภอใจ โดยขัดกับหลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์อย่างยิ่ง (most favored nation ) ของ WTO

5 บทเรียน ข้อเรียนรู้เรื่องการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5

เปิดโมเดลแก้ PM 2.5 จากต่างชาติ “ได้ผล-ยั่งยืน”

แก้ฝุ่น PM 2.5 ให้ได้ผล ทุกภาคส่วนต้องมีส่วนร่วม

อ่านรายงานฉบับเต็ม : “ปัญหามลพิษจากฝุ่น PM2.5: แนวทางการป้องกันและลดการเผาในที่โล่ง และร่างงบประมาณ พ.ศ.2567”