เฉดที่แตกต่างของ “เมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง”

จากการพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive Development)

​นับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา นักวางแผนและนักวิชาการได้ถกเถียงกันอย่างต่อเนื่องว่า การพัฒนาควรมุ่งไปในทิศทางใดจึงจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมในภาพรวม ไม่ใช่เพียงสนใจด้านเศรษฐกิจเท่านั้น นอกเหนือจากกรอบการพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainable development) ซึ่งเป็นกรอบสำคัญที่องค์การสหประชาชาติได้ชี้นำให้ประเทศต่างๆ มุ่งไปในทิศทางเดียวกันแล้ว

แนวคิด “การพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” หรือ inclusive development เป็นอีกหนึ่งแนวคิดที่ถูกยกขึ้นมาเพื่อตั้งคำถามต่อการพัฒนาที่มุ่งเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงด้านเดียว

แนวคิด inclusive development เกิดขึ้นจากการทบทวนข้อจำกัดของการพัฒนากระแสหลัก ซึ่งเชื่อใน “ทฤษฎีน้ำล้นแก้ว” หรือสมมติฐานของ Simon Kuznets (1955) ที่เสนอว่า ในระยะเริ่มต้นของการพัฒนา คนกลุ่มเล็กจะได้ประโยชน์ ความเหลื่อมล้ำจะเพิ่มขึ้นก่อน แล้วจึงค่อยลดลงในระยะยาวเมื่อผลประโยชน์จากการเติบโตกระจายสู่สังคมวงกว้าง

อย่างไรก็ดี ประสบการณ์ในหลายประเทศกลับชี้ให้เห็นว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจจำนวนมากกลับตกอยู่กับคนกลุ่มน้อยอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ช่องว่างระหว่างคนจนกับคนรวยกลับถ่างกว้างมากขึ้น

แนวคิด inclusive development จึงเกิดขึ้นมาเพื่อตอบโต้กับอาการของการพัฒนาที่เน้นแต่การเจริญเติบโต (growth) โดยเสนอให้ตระหนักถึงความสำคัญการแจกจ่าย (distribution) ผลประโยชน์จากการพัฒนาด้วย โดยเนื้อหาแล้ว แนวคิดการพัฒนาสำหรับทุกคน ไม่ได้มองข้ามความสำคัญของการเจริญเติบโต แต่ขอให้เป็นการเติบโตที่ประโยชน์ตกกับคนทุกกลุ่ม ไม่ใช่ยิ่งพัฒนายิ่งเหลื่อมล้ำ จึงเกิดคำว่า การเติบโตที่ครอบคลุมคนทุกคน (inclusive growth) เป็นการเติบโตที่มาพร้อมกับความเที่ยงธรรม (equity)

การให้ความสำคัญกับการพัฒนาที่ครอบคลุมทุกคนถูกทำให้เห็นเด่นชัดในคำประกาศเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน 2030 (SDGs 2030) ที่เขียนไว้ในย่อหน้าที่สองของอารัมภบทว่า จะไม่ทิ้งใครไว้ว้างหลัง (no one will be left behind) และจะเอื้อมมือไปหาคนที่ถูกทิ้งไว้ไกลสุดก่อน (reach the furthest behind first) หรือพูดให้เข้าใจง่ายคือคนที่ยากลำบากที่สุดจะต้องถูกให้ความสำคัญก่อน

หากทุกภาคจะมุ่งไปสู่การบรรลุเป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืน การตระหนักถึงความสำคัญของการพัฒนาที่ต้องเป็นประโยชน์ต่อคนทุกคนโดยเฉพาะคนที่เสียเปรียบเป็นสิ่งที่ไม่อาจละเลยได้

อย่างไรก็ดี ในบริบทสังคมไทย ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาควิชาการ ต่างชี้ตรงกันว่า โครงสร้างเศรษฐกิจไทยล้าหลัง และถกเถียงกันถึง ความจำเป็นที่ต้องหาเครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจใหม่เพื่อสร้างความเจริญเติบโต (growth engine) ขอบเขตของการถกเถียงที่จำกัดเช่นนี้ สะท้อนว่า ยังมุ่งแต่ด้านการเจริญเติบโตเป็นหลัก แต่ยังสนใจด้านของการแจกจ่ายผลของการพัฒนาอย่างเป็นธรรมน้อยเกินไป

ถึงเมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive City)

ปัจจุบัน เรามักพบบ่อยว่า วิสัยทัศน์หรือสโลแกนเกี่ยวกับเมือง มักจะล้อรับไปกับวิสัยทัศน์ของการพัฒนาเมือง เช่น มีคำว่า การพัฒนาที่ยั่งยืน (sustainable development) ก็มีคำว่า เมืองยั่งยืน (sustainable city)  ทำนองเดียวกันเมื่อมี การพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ก็มีคำว่า เมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง หรือ เมืองสำหรับทุกคน (inclusive city)

เหตุที่เป็นเช่นนี้ สถิติจากองค์การสหประชาชาติชี้ว่า ในปี 2008 ประชากรโลกมากกว่าร้อยละ 50 อาศัยอยู่ในเขตเมือง และมีการคาดการณ์ว่าภายในปี 2050 จะมีผู้คนอาศัยและตั้งถิ่นฐานอยู่เมืองมากถึงร้อยละ 68 ของประชากรโลกทั้งหมดในสังคมไทยก็เช่นเดียวกัน เดิมมักเข้าใจว่า สังคมไทยมีชนบทเป็นพื้นฐาน แต่ปัจจุบันประชากรเมืองในสังคมไทยเพิ่มมากขึ้นกว่าประชากรในเขตชนบท

​ดังนั้น พื้นที่หลักที่จะส่งผลว่า เราจะมีการพัฒนาที่ครอบคลุมคนทุกคนหรือไม่ ก็คือ พื้นที่เมือง

​อย่างไรก็ดี ผมพบว่า การใช้คำว่า เมืองที่ครอบคลุมคนทุกคน หรือเมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังในบริบทสังคมไทยกระแสหลัก มักจะเน้นไปที่การมุ่งออกแบบเมืองที่เอื้อกับกลุ่มเปราะบาง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ นโยบายของกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) ที่ส่งเสริมการออกแบบเมืองแบบเพื่อให้กลุ่มคนพิการที่ประสบความยากลำบากในการเดินทางขนส่งสาธารณะไม่เอื้อต่อผู้พิการ ให้มีโครงสร้างพื้นฐานครอบคลุมถึงการใช้ประโยชน์ของคนพิการด้วย

กลุ่มคนที่ “ถูกมองว่าเปราะบาง” กลุ่มอื่นๆ เช่น กลุ่มเด็ก ผู้หญิง กลุ่มผู้มีความหลากหลายทางเพศ ผู้สูงอายุ ซึ่งก็คือ รูปธรรมที่ถูกพูดถึงสำหรับคนกลุ่มนี้ก็คือ เมืองที่ปลอดภัย สำหรับเด็ก และผู้หญิง เมืองที่มีพื้นที่สำหรับผู้สูงอายุ

​ผมไม่ปฏิเสธความสำคัญของการออกแบบเมืองที่เอื้อต่อความต้องการของกลุ่มเปราะบาง หรือกลุ่มที่มีความต้องการเฉพาะข้างต้น อย่างไรก็ดี การจะบรรลุเป้าหมายเมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง จำเป็นต้องคำนึงถึงกลุ่มคนที่ถูกละทิ้ง กลุ่มใหญ่ ซึ่งเป็นที่มาของแนวคิดการพัฒนาและเมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง นั่นคือ คนจนที่ถูกกีดกันจากการพัฒนา

การปรับแนวคิดการพัฒนาสำหรับทุกคน มาเป็นเป้าหมายสู่เมืองสำหรับทุกคน (inclusive city) คือการตั้งคำถามว่า การพัฒนาเมืองนั้น ประโยชน์ตกกับคนกลุ่มต่างๆ อย่างทั่วถึงหรือไม่ มิเช่นนั้น เราจะชื่นชมความสวยงามของเมือง เทคโนโลยีล้ำทันสมัย แต่มีคนบางกลุ่มเท่านั้นที่เข้าถึงได้ ส่วนคนอีกไม่น้อยถูกกีดกันออก

​กล่าวอย่างเป็นรูปธรรม เมืองสำหรับทุกคนในความหมายหลังนี้ ตั้งคำถามว่า ภาพเมืองที่พัฒนาขยายตัว เต็มไปด้วยเทคโนโลยีล้ำทันสมัย เมืองสวยงามมีจุดเช็คอินให้คนถ่ายรูปกันนั้น คนทั่วไปสามารถเข้าถึงได้ในราคาที่สามารถจ่ายได้หรือไม่ (accessibility and affordability) หรือยิ่งพัฒนาแล้วยิ่งทำให้ย่านที่ครั้งหนึ่งคนต่างชนชั้นสามารถอยู่ร่วมกันได้ กลายเป็นย่านที่สงวนเฉพาะสำหรับคนรวย ส่วนชุมชนดั้งเดิมที่เคยอยู่ต้องถูกขับไล่หรือกดดันให้ต้องย้ายออก เกิดการแบ่งแยกย่านที่อยู่ตามลักษณะชนชั้น (segregation)  เป็นการพัฒนานำไปสู่ลักษณะการทำให้เป็นย่านผู้ดี (gentrification) ที่มีแต่คนมีฐานะดีเท่านั้นที่ย้ายเข้ามาอยู่ ส่วนคนจน คนชั้นกลางระดับล่างถูกผลักไสออก

มากกว่านั้น มีงานศึกษาที่ทบทวนการจัดอันดับ (ranking) เมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive city) แล้วชี้ว่า การจัดอันดับเมืองเช่นนี้ กลายเป็นการบิดเบือน ขาดความโปร่งใส  ขาดชี้วัดที่ครอบคลุม เมืองบางเมืองพยายามสร้างแบรนด์ของเมืองตัวเอง ด้วยการมุ่งตอบโจทย์บางประเด็นทำให้ดูโดดเด่น เช่น จัดพาเหรดอย่างยิ่งใหญ่ในเทศกาล Pride Month เพื่อแสดงให้เห็นว่า เชิดชูความหลากหลายทางเพศ แต่เนื้อแท้ยังมีการกีดกันผู้มีความหลากหลายทางเพศต่างเชื้อชาติหรือที่มีเศรษฐสถานะด้อยกว่า ตลอดจนกีดกันพื้นที่เมืองในแง่มุมอื่นๆ

ดังนั้น เมื่อพูดถึงเมืองที่ครอบคลุมทุกคน เราต้องไม่ลืมคนที่มีรายได้น้อยจำนวนมากที่กำลังถูกกีดกันมากขึ้นจากกระบวนการทำให้ที่ดินเมืองเป็นสินค้า คนที่ไม่มีกำลังจับจ่ายในราคาแพงต้องถูกขับไล่จากพื้นที่เมือง การพัฒนาเมืองกระแสหลักเช่นนี้จึงไม่ใช่การพัฒนาเมืองแบบไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง แม้จะออกแบบบางส่วนให้ดูโอบรับความหลากหลายก็ตาม

เร็วๆ นี้ ผมพานักศึกษาไปศึกษาที่ชุมชนกัลยาณมิตร เขตบางซื่อซึ่งเป็นชุมชนที่ชาวบ้านหลายชุมชนในย่านสะพานพระรามพระรามหก สะพานพระราม 7 และเตาปูน ที่เคยอยู่ริมทางรถไฟ ต้องถูกไล่รื้อเพราะโครงการรถไฟฟ้าสายสีแดง โดยถูกรถไถมารื้อบ้านในปี 2554 แต่ด้วยการยืนหยัดอย่างเหนียวแน่นจึงสามารถขอเช่าที่ดินการการรถไฟแห่งประเทศไทย ทำโครงการบ้านมั่นคงและอยู่อาศัยมาจนทุกวันนี้

พี่สุเทพ โตเจิม ถ่ายทอดความรู้สึกอย่างคมคายว่า “พวกเราชาวบ้าน ไม่ได้ขัดขวางความเจริญหรอก จะสร้างรถไฟฟ้าอะไรก็สร้าง ผมไม่ขัดขวาง แต่เมื่อความเจริญมาแล้ว ขอให้พวกผมอยู่ร่วมกับความเจริญ บ้างได้มั้ย”

นี่คือเสียงสะท้อนถึงหัวใจของคำว่า เมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ซึ่งต้องมีมากกว่าเมืองที่มีทางลาดสำหรับคนพิการ หรือมีพื้นที่สีเขียวสำหรับผู้สูงอายุเท่านั้น หากแต่ต้องเป็นเมืองที่คนจนสามารถ “อยู่ร่วมกับความเจริญ” ได้จริง ไม่ถูกผลักออกจากพื้นที่เพราะราคาที่ดิน ค่าเช่า และการพัฒนาเชิงพาณิชย์

เมืองสำหรับทุกคนจึงต้องเริ่มจากการตั้งคำถามต่อโครงสร้างการกระจายทรัพยากร มิใช่เพียงการออกแบบภาพลักษณ์ของเมือง

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:

• โลกเข้าสู่ยุคแห่งมหานคร คาดสิ้นศตวรรษ คนกว่าครึ่งโลกอยู่ในเมือง
• รื้อกับดักความไม่มั่นคงที่อยู่อาศัย ‘คนจนเมือง’
• ‘บ้านเพื่อคนไทย’ แก้ไขปัญหาคนจนเมืองได้จริงหรือไม่