บริหารงานภาครัฐ
หลักการดังกล่าวนำไปสู่การตั้งคำถามต่อประเด็นปัญหาสำคัญที่ผู้เขียนให้ความสนใจมาโดยตลอด นั่นคือ “การทุจริต” การสอนในวิชานี้ยังนำพาผู้เขียนไปค้นพบงานเขียนทางวิชาการของต่างประเทศสองเล่ม ซึ่งศึกษาวิธีการแก้ไขปัญหาการทุจริตในหลายประเทศทั่วโลก บทความนี้จึงขอนำเสนอข้อค้นพบจากหนังสือทั้งสองเล่ม พร้อมชวนผู้อ่านร่วมถอดบทเรียนว่าประเทศไทยสามารถเรียนรู้อะไรได้บ้างจากประสบการณ์นานาชาติในการแก้ไขปัญหาการทุจริต
การทุจริตเป็นปัญหาสำคัญอย่างไร
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะอภิปรายปัญหาการทุจริตโดยอ้างอิงจากหนังสือสองเล่มของศาสตราจารย์ Robert I. Rotberg นักวิชาการผู้มีบทบาทสำคัญในระดับนานาชาติ ซึ่งเคยสอนในมหาวิทยาลัยชั้นนำของสหรัฐอเมริกา อาทิ Harvard, Tufts และ MIT อีกทั้งยังเคยเป็นที่ปรึกษาให้กับองค์กรระหว่างประเทศสำคัญหลายแห่ง เช่น ธนาคารโลก (World Bank), สหภาพแอฟริกา (African Union) และหน่วยงานของสหประชาชาติ หนังสือเล่มแรกคือ The Corruption Cure: How Citizens and Leaders Can Combat Graft ตีพิมพ์เมื่อปี ค.ศ. 2017 ส่วนเล่มที่สองคือ Anticorruptionซึ่งตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 2020
Rotberg ได้นิยามคำว่า “การทุจริต” ไว้อย่างกว้างว่าเป็น “การใช้ตำแหน่งสาธารณะโดยมิชอบเพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตน” ซึ่งเป็นนิยามที่ครอบคลุมพฤติกรรมอันหลากหลาย ตั้งแต่การติดสินบนและยักยอกเงิน ไปจนถึงการเล่นพรรคเล่นพวกและการผูกขาดอำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ของกลุ่มบุคคล ปัญหาการทุจริตไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในประเทศใดประเทศหนึ่งเท่านั้น หากแต่เป็นปัญหาระดับโลกที่ส่งผลกระทบอย่างกว้างขวาง ในงานปี 2017 Rotberg อ้างอิงข้อมูลจาก World Bank ซึ่งประเมินว่ามีการติดสินบนเกิดขึ้นทั่วโลกเป็นมูลค่ากว่า 1 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐในแต่ละปี
ขณะที่ World Economic Forum ประมาณการว่าการทุจริตมีมูลค่าคิดเป็นกว่า 5 เปอร์เซ็นต์ของผลิตภัณฑ์มวลรวมโลก (GDP) หรือกว่า 2.6 ล้านล้านดอลลาร์ นอกจากนี้ Global Financial Integrity ยังพบว่า มีเงินผิดกฎหมายถูกถอนออกจากประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ระหว่างปี 2004 ถึง 2013 ผ่านช่องทางการทุจริต การหลีกเลี่ยงภาษี และอาชญากรรมทางการเงินอื่น ๆ เป็นมูลค่ารวมกว่า 7.8 ล้านล้านดอลลาร์
ต่อมาในงานปี 2020 Rotberg ยังได้เน้นย้ำเพิ่มเติมว่า ในภูมิภาคแอฟริกา เอเชีย และลาตินอเมริกา การทุจริตทำให้แต่ละประเทศสูญเสียรายได้สูงถึง 3 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ต่อปี ข้อมูลเหล่านี้สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ต้นทุนของการทุจริตนั้นสูงเกินกว่าที่มักเข้าใจกันทั่วไป และส่งผลกระทบอย่างลึกซึ้งต่อโครงสร้างเศรษฐกิจและการพัฒนาของประเทศทั่วโลก
ทำไมบางประเทศถึงสามารถปราบปรามการทุจริตได้
ในงานศึกษาของ Rotberg เขาได้นำเสนอกรณีศึกษาสำคัญในการปราบปรามการทุจริต กรณีแรกคือสิงคโปร์ ซึ่งในช่วงทศวรรษ 1960 การทุจริตได้แทรกซึมอยู่ในระบบราชการและกองกำลังตำรวจอย่างลึกซึ้ง อย่างไรก็ตาม ภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีลีกวนยู (Lee Kuan Yew) รัฐบาลสิงคโปร์ได้ดำเนินนโยบายเชิงรุกเพื่อเสริมสร้างความซื่อตรงในภาครัฐ โดยมีการจัดตั้งสำนักงานสอบสวนการทุจริต (Corruption Practices Investigation Bureau – CPIB) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระ
นอกจากนี้ ยังมีการเพิ่มเงินเดือนให้กับข้าราชการและดำเนินคดีต่อผู้กระทำผิดอย่างไม่ประนีประนอม ความพยายามอย่างต่อเนื่องเหล่านี้ได้เปลี่ยนแปลงสิงคโปร์จากรัฐขนาดเล็กที่เต็มไปด้วยการทุจริต ให้กลายเป็นหนึ่งในประเทศที่มีระดับการทุจริตต่ำที่สุดในโลก
กรณีศึกษาต่อมา คือ ฮ่องกง ซึ่งมีพัฒนาการที่คล้ายคลึงกับสิงคโปร์ โดยในอดีตฮ่องกงเคยถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นสังคมที่มีการทุจริตอย่างเป็นระบบ ในปี 1974 ฮ่องกงได้จัดตั้งคณะกรรมการอิสระปราบปรามการทุจริต (Independent Commission Against Corruption – ICAC) โดยได้รับการสนับสนุนอย่างเต็มที่จากผู้นำทางการเมือง และมีอำนาจหน้าที่ชัดเจนในการสืบสวนและดำเนินคดีกับการทุจริตในทุกระดับ ด้วยอำนาจและความเป็นอิสระดังกล่าว ICAC สามารถเปลี่ยนแปลงความคาดหวังของสาธารณชน และลดพฤติกรรมติดสินบนและการใช้อำนาจโดยมิชอบลงอย่างมีนัยสำคัญ
ความสำเร็จในการปราบปรามการทุจริตไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในทวีปเอเชียเท่านั้น ในงานศึกษาของ Rotberg ยังได้เสนอกรณีตัวอย่างจากทวีปแอฟริกา โดยเฉพาะบอตสวานา ซึ่งมักถูกมองว่าเป็นข้อยกเว้นท่ามกลางประเทศในภูมิภาคซับซาฮาราแอฟริกา นับตั้งแต่ได้รับเอกราชผู้นำประเทศหลายสมัยต่างยืนยันจุดยืนในเรื่องความซื่อสัตย์ ความโปร่งใส และหลักนิติธรรมอย่างชัดเจน
ในงานปี 2017 Rotberg ได้เน้นย้ำว่า ผู้นำของบอตสวานามีความมั่นคงในการต่อต้านแรงจูงใจในการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรของรัฐ และให้ความสำคัญกับการสร้างสถาบันที่เข้มแข็ง ซึ่งช่วยให้ประเทศสามารถหลีกเลี่ยง “คำสาปแห่งทรัพยากร” (resource curse) และสร้างความไว้วางใจของประชาชนต่อภาครัฐได้อย่างยั่งยืน
อีกหนึ่งกรณีศึกษาที่โดดเด่นในแอฟริกา คือ รวันดา ซึ่งสามารถพลิกฟื้นประเทศจากเหตุการณ์ฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ในปี ค.ศ. 1994 โดยรัฐบาลหลังความขัดแย้งภายใต้การนำของประธานาธิบดีพอล คากาเม (Paul Kagame) ได้ดำเนินการปฏิรูปอย่างกว้างขวางเพื่อยกระดับความเป็นมืออาชีพของข้าราชการ ปราบปรามการทุจริต และฟื้นฟูระเบียบสังคม แม้ว่าจะยังมีข้อกังวลเกี่ยวกับแนวโน้มของการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ แต่รวันดาก็ประสบความสำเร็จอย่างมีนัยสำคัญในด้านการจัดการงบประมาณภาครัฐและการให้บริการสาธารณะ ซึ่งสะท้อนให้เห็นผ่านการปรับตัวดีขึ้นในดัชนีรับรู้การทุจริตระดับนานาขาติ
ข้อค้นพบจากงานศึกษาของ Rotberg จากทั้งสี่กรณีศึกษาชี้ให้เห็นว่า ปัจจัยร่วมสำคัญในการแก้ไขปัญหาการทุจริตคือ “เจตจำนงทางการเมือง” การขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง คือ ผู้นำที่ให้ความสำคัญกับความซื่อสัตย์ สร้างกลไกความรับผิดชอบ และปรับเปลี่ยนโครงสร้างแรงจูงใจที่เคยเอื้อต่อการทุจริต หากขาดเจตจำนงทางการเมืองแล้ว การทุจริตก็จะยังดำรงอยู่ต่อไปในระบบอย่างยากที่จะขจัด
อีกทั้งยังพบว่า การเปลี่ยนแปลงบรรทัดฐานทางสังคมและความคาดหวังของประชาชนมีบทบาทไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การปราบปรามการทุจริตจึงมิได้จำกัดอยู่เพียงการลงโทษผู้กระทำผิด แต่ต้องควบคู่ไปกับการสร้างวัฒนธรรมที่ยึดถือความยุติธรรม ความโปร่งใส และความเป็นมืออาชีพในภาครัฐ ประสบการณ์จากประเทศที่ประสบความสำเร็จสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่า การทุจริตมิใช่สิ่งที่หยั่งรากลึกในวัฒนธรรมอย่างเปลี่ยนแปลงไม่ได้ หากแต่สามารถแก้ไขได้ด้วยภาวะผู้นำที่มีวิสัยทัศน์ การปฏิรูปเชิงสถาบันอย่างจริงจัง และการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างต่อเนื่อง
จะต่อสู้กับการทุจริตได้อย่างไร
ในงานศึกษาของ Rotberg ความสำเร็จในการต่อสู้กับการทุจริตไม่ได้เกิดจากมาตรการใดมาตรการหนึ่งโดยลำพัง หากแต่เป็นผลลัพธ์ของการทำงานร่วมกันระหว่างกลไกทางกฎหมาย สถาบันที่เข้มแข็ง เทคโนโลยีที่ช่วยเพิ่มความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมอย่างจริงจังของประชาชน ทั้งหมดนี้ตั้งอยู่บนรากฐานของวัฒนธรรมทางการเมืองที่ต่อต้านการทุจริตอย่างแข็งขัน
กลไกลพื้นฐานที่สำคัญ คือ การมีกรอบกฎหมายที่เข้มแข็งและกลไกบังคับใช้ที่เป็นอิสระ ประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปราบปรามการทุจริตมักมีองค์ประกอบร่วมกัน ได้แก่ กฎหมายที่ชัดเจนและสามารถบังคับใช้ได้จริง หน่วยงานต่อต้านการทุจริตที่ได้รับการสนับสนุนด้านงบประมาณอย่างเพียงพอ และกระบวนการยุติธรรมที่เป็นอิสระ มีศักยภาพในการลงโทษผู้กระทำผิดโดยปราศจากแรงกดดันทางการเมือง
อย่างไรก็ตาม กฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ เพราะในหลายประเทศ แม้จะมีกฎหมายปราบปรามการทุจริต แต่กลับล้มเหลวในทางปฏิบัติเนื่องจากการบังคับใช้ที่อ่อนแอ การขาดหลักนิติธรรม หรือการดำเนินคดีอย่างเลือกปฏิบัติ ดังนั้น ความน่าเชื่อถือของผู้บังคับใช้กฎหมายจึงเป็นหัวใจสำคัญของการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอย่างยั่งยืน
นอกเหนือจากการบังคับใช้กฎหมายแล้ว การปราบปรามการทุจริตยังต้องอาศัยองค์กรตรวจสอบที่เป็นอิสระและมีความโปร่งใส ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบการทุจริต การขัดกันแห่งผลประโยชน์ และตรวจสอบการใช้จ่ายสาธารณะอย่างเข้มงวด องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นกลไกถ่วงดุลที่จำเป็นต่อการสร้างความรับผิดชอบในภาครัฐ
นอกจากนี้ สื่อมวลชนก็มีบทบาทสำคัญในฐานะเครื่องมือตรวจสอบในระบอบประชาธิปไตย เพราะในบริบทที่ภาคประชาสังคมและสื่อมีความเคลื่อนไหวอย่างเสรีและไม่ถูกควบคุม ประชาชนย่อมมีโอกาสมากขึ้นในการตรวจสอบผู้นำและเรียกร้องความรับผิดชอบจากผู้มีอำนาจ
เทคโนโลยีได้กลายเป็นพลังขับเคลื่อนที่สำคัญในการต่อต้านการทุจริต อุปกรณ์และแพลตฟอร์มสมัยใหม่ เช่น โทรศัพท์มือถือ กล้องติดรถยนต์ เว็บไซต์สาธารณะ และระบบไบโอเมตริกซ์เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถรายงานพฤติกรรมมิชอบ เข้าถึงข้อมูลภาครัฐ และตรวจสอบการให้บริการของรัฐได้โดยตรง ขณะเดียวกัน ระบบบล็อกเชน และเครื่องมือจัดซื้อจัดจ้างแบบดิจิทัลก็ช่วยลดช่องว่างในการแทรกแซงหรือบิดเบือนกระบวนการ ด้วยการเพิ่มความโปร่งใสและความสามารถในการตรวจสอบย้อนหลัง แม้ว่าเทคโนโลยีจะไม่ใช่ “ยาครอบจักรวาล” แต่ก็ช่วยลดอำนาจดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่เอื้อต่อการทุจริต และในขณะเดียวกันยังส่งเสริมการตรวจสอบจากล่างขึ้นบนอย่างเป็นรูปธรรม
นอกจากนี้ Rotberg ยังเน้นย้ำถึงความสำคัญของการมีส่วนร่วมอย่างแข็งขันของประชาชนในการสร้างและรักษาแรงส่งของการต่อต้านการทุจริตไว้ให้ยั่งยืน อีกปัจจัยหนึ่งที่มีบทบาทไม่ยิ่งหย่อนไปก็คือ การเกิดขึ้นของขบวนการและพรรคการเมืองที่ขับเคลื่อนด้วยวาระต่อต้านการทุจริตซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ความไม่พอใจของประชาชนต่อการทุจริตสามารถแปรเปลี่ยนเป็นพลังทางการเมืองที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างได้
ส่วนในระดับโลกนั้น มีอนุสัญญาระหว่างประเทศ เช่น อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (UN Convention against Corruption) และอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบนของ OECD (OECD Anti-Bribery Convention) ได้วางมาตรฐานร่วมในการดำเนินการต่อต้านการทุจริต และเปิดพื้นที่สำหรับความร่วมมือระหว่างประเทศในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและประสานการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงมีข้อเสนอให้จัดตั้ง “ศาลต่อต้านการทุจริตระหว่างประเทศ” (International Anti-Corruption Court) เพื่อใช้เป็นกลไกในการดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดระดับสูงซึ่งอยู่นอกเหนืออำนาจของระบบกฎหมายภายในประเทศ Rotberg สนับสนุนแนวคิดดังกล่าว โดยมองว่าเป็นมาตรการที่จำเป็นในการยกระดับการต่อสู้กับระบอบทุจริตที่ฝังรากลึกในบางประเทศ
บทเรียนสำหรับประเทศไทย
ปัญหาการทุจริตในประเทศไทยที่ดำรงอยู่มาอย่างยาวนาน สะท้อนให้เห็นถึงอุปสรรคเชิงโครงสร้างและวัฒนธรรมหลายประการที่งานศึกษาของ Rotberg ได้ชี้ไว้ ไม่ว่าจะเป็นการบังคับใช้กฎหมายที่อ่อนแอ สถาบันที่ถูกแทรกแซงทางการเมือง และวัฒนธรรมการลอยนวลพ้นผิด ความพยายามในการปราบปรามการทุจริตจะเกิดผลได้จริงก็ต่อเมื่อมีเจตจำนงทางการเมืองอย่างแท้จริง
หากวาทกรรมต่อต้านการทุจริตยังคงถูกใช้เลือกปฏิบัติหรือกลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองมากกว่าการทำให้เกิดขึ้นจริง การปฏิรูปก็จะยังคงอยู่เพียงในระดับผิวเผินเท่านั้น แม้ประเทศไทยจะมีหน่วยงานต่อต้านการทุจริตจำนวนมากและมีกฎหมายที่ดูเหมือนเข้มแข็ง แต่สิ่งเหล่านี้จะไม่สามารถก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริงได้
นอกจากนี้ บทบาทของประชาชนมีส่วนสำคัญต่อการขับเคลื่อนต่อต้านการทุจริตและการเปลี่ยนแปลงค่านิยมในสังคม การส่งเสริมการตรวจสอบจากภาคประชาชน และการสร้างผู้นำที่ยึดถือจริยธรรมในทุกภาคส่วน ล้วนช่วยเปลี่ยนจากสังคมที่อดทนและยอมรับกับการทุจริต ไปสู่สังคมที่คาดหวังและให้คุณค่ากับความซื่อสัตย์ได้อย่างแท้จริง
ในท้ายที่สุด การจะแก้ไขปัญหาการทุจริตได้อย่างยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเราสร้างวัฒนธรรมทางการเมืองที่ยึดมั่นในความโปร่งใส ไม่ใช่เพียงแต่การลงโทษผู้กระทำผิดเท่านั้น
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
ดัชนีรับรู้ทุจริตปี 67 ไทยได้ 34 คะแนน ต่ำสุดรอบ 12 ปี
