บริหารงานภาครัฐ
การสนับสนุนจากสาธารณชนต่อการปฏิรูปกองทัพได้เพิ่มสูงขึ้น โดยสะท้อนให้เห็นจากการที่พรรคการเมืองนำประเด็นนี้ไปเป็นนโยบายหาเสียงและพรรคเหล่านั้นก็ได้รับคะแนนเสียงอย่างท้วมท้น แม้กระทั่งในเขตเลือกตั้งที่มีหน่วยทหารตั้งอยู่ แรงขับจากสังคมส่งผลให้รัฐสภาได้กลายเป็นพื้นที่ถกเถียงและต่อสู้เพื่อปฎิรูปกองทัพมากขึ้น
ในระดับสากล การปฎิรูปกองทัพเป็นส่วนหนึ่งของแนวคิดการปฏิรูปภาคความมั่นคง (Security Sector Reform: SSR) ซึ่งได้มีการพัฒนามาเป็นลำดับในช่วงกว่าสามทศวรรษที่ผ่านมา โดยเฉพาะในเวทีสากล
แนวคิดการปฏิรูปภาคความมั่นคงเกิดขึ้นภายใต้วาระการสร้างสันติภาพแบบเสรี (liberal peace) ซึ่งมองว่าสันติภาพต้องวางอยู่บนฐานของความเป็นประชาธิปไตยและตลาดเสรี โดยมีความเชื่อว่าภาคความมั่นคงที่ขาดความโปร่งใส กดปราบและมีลักษณะอำนาจนิยมเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการสร้างสังคมที่สันติ เป็นธรรมและเป็นประชาธิปไตย
หากเรานับพ.ศ. 2562 เป็นหมุดหมายสำคัญของการขับเคลื่อนการปฎิรูปกองทัพในประเทศไทย จะเห็นได้ว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) มีบทบาทในการขับเคลื่อนการปฎิรูปที่สำคัญอย่างน้อย 5 ประเด็น
ประเด็นแรก การสถาปนาอำนาจพลเรือนเหนือกองทัพ (civilian control) แม้ว่าเรื่องนี้ซึ่งเป็นหลักคิดสำคัญในการปกครองระบอบประชาธิปไตยจะไม่ใช่เรื่องใหม่ในสังคมไทย แต่ว่าการสถาปนาหลักการนี้ก็ยังไม่สามารถทำให้หยั่งรากในสังคมได้ อุปสรรคสำคัญในการสถาปนาหลักการอำนาจพลเรือนเหนือกองทัพในปัจจุบันเกิดจากพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ซึ่งถูกร่างขึ้นในช่วงสมัยรัฐบาลซึ่งนำโดยพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ นายกรัฐมนตรีซึ่งมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารในปี 2549 พ.ร.บ. ฉบับนี้เป็นการแก้ไขพรบ. เดิมซึ่งได้ให้อำนาจ “ซุปเปอร์บอร์ด” ในการแต่งตั้งนายทหารชั้นนายพล (มาตรา 25)
คณะกรรมการนี้ประกอบไปด้วยนายทหารระดับสูง 5 คน (ผู้บัญชาการกองทัพไทย กองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอากาศและปลัดกระทรวงกลาโหม)โดยมีตัวแทนฝ่ายการเมืองเพียง 2 คน คือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมและรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม โดยมีรมว. กลาโหมเป็นประธาน สัดส่วนระหว่างนายทหารในราชการและตัวแทนรัฐบาลในซุปเปอร์บอร์ดคือ 5:2 ส่งผลให้กองทัพแทบจะมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการแต่งตั้งโยกย้ายนายทหารระดับสูง (โดยมิพักต้องพูดถึงว่าเจ้ากระทรวงนี้ส่วนใหญ่ก็เป็นอดีตนายทหาร)
นอกจากนี้ พ.ร.บ. นี้ยังให้อำนาจสภากลาโหม (มีสมาชิกอย่างน้อย 26 คนจากหลายหน่วยในกองทัพ โดยมี รมว. กลาโหมเป็นประธาน) ในการวางนโยบายการทหารและการดำเนินการในเรื่องสำคัญๆ ที่เกี่ยวข้องกับกองทัพ (มาตรา 43)
ที่ผ่านมา มีอย่างน้อย 2 พรรคการเมืองที่ได้เสนอแก้ไขพ.ร.บ. ฉบับนี้ ในปี 2566 พรรคก้าวไกล (ปัจจุบันคือพรรคประชาชน) ได้เสนอร่างแก้ไขพ.ร.บ. ฉบับนี้ โดยเสนอให้การแต่งตั้งนายทหารชั้นนายพลวางอยู่บนหลักคุณธรรมและให้รมว. กลาโหมเป็นผู้พิจารณา นอกจากนี้ ยังมีการเสนอให้ปรับเปลี่ยนองค์ประกอบของสภากลาโหม โดยให้ลดจำนวนตัวแทนจากกองทัพลงและเพิ่มตัวแทนที่แต่งตั้งโดยรัฐมนตรีมากขึ้นแต่ร่างพ.ร.บ. นี้ไม่ได้เข้าสู่การพิจารณาของสภา
ในส่วนของพรรคเพื่อไทย นายประยุทธ์ ศิริพานิชย์และสมาชิกพรรคอีก 19 คนได้เสนอร่างแก้ไขเพื่อเปลี่ยนให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีอำนาจในการแต่งตั้งนายทหารชั้นนายพล รวมถึงการระงับการปฎิบัติหน้าที่ของผู้มีส่วนในการก่อการรัฐประหารและการห้ามมิให้ทหารดำเนินการตามคำสั่งที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งร่างนี้ต้องเผชิญแรงกดดันอย่างมากจากคนในพรรคเอง จนในที่สุดนายประยุทธ์ได้ตัดสินใจถอนร่างนี้ออกไป
ประเด็นที่สอง การนิยามบทบาทหน้าที่ของกองทัพ ประเด็นสำคัญคือบทบาทหน้าที่ของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ในพ.ศ. 2562 พลโทพงศกร รอดชมภู ซึ่งเป็นรองหัวหน้าพรรคก้าวไกลในขณะนั้นได้พยายามเสนอให้กอ.รมน. ปรับเปลี่ยนลำดับความสำคัญของการจัดสรรงบประมาณและขอบเขตหน้าที่ของหน่วยงาน โดยวิจารณ์ว่าบทบาทของกอ.รมน. ในการจัดการภัยพิบัตินั้นซ้ำซ้อนและไม่มีประสิทธิภาพ ควรจะส่งมอบหน้าที่นี้ให้กับหน่วยงานพลเรือนมากกว่า
ต่อมาในปี 2566 นายรอมฎอน ปันจอร์ สมาชิกพรรคก้าวไกลได้ยื่นข้อเสนอที่ไปไกลกว่าคือเสนอให้ยุบกอ.รมน. เลย ร่างกฎหมายนี้ไม่ได้เข้าสู่การพิจารณาของสภาเพราะนายกรัฐมนตรีของพรรคเพื่อไทยไม่ได้ลงนามเห็นชอบ (ร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงินจำเป็นต้องมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรีก่อนจึงจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้)
นอกจากนี้ ส.ส. ฝ่ายก้าวหน้ายังได้พยายามเข้าไปตรวจสอบธุรกิจกองทัพผ่านการจัดตั้ง “คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาแนวทางการถ่ายโอนธุรกิจของกองทัพไปอยู่ในความดูแลของหน่วยงานอื่นหรือย้ายไปสถานที่อื่นที่เหมาะสม” ในปี 2567 ซึ่งได้ศึกษาทั้งธุรกิจด้านพลังงาน กีฬา สถานบันเทิง รีสอร์ต โรงแรม การค้าปลีก สถาบันการเงินและสถานีวิทยุโทรทัศน์
รายงานการศึกษาของกมธ. ดังกล่าวนับว่าเป็นความพยายามที่สำคัญในการค้นคว้าและรวบรวมข้อมูลให้เป็นระบบ แต่ว่ารายงานนี้ยังไม่ได้เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเนื่องจากได้มีการประกาศยุบสภาเสียก่อนในช่วงต้นเดือนธันวาคม ซึ่งส่งผลให้รายงานฉบับนี้ยังคงมีสถานะเป็นรายงานการศึกษาของกมธ.เท่านั้น อย่างไรก็ตาม รายงานชิ้นนี้อาจจะเป็นข้อมูลสำคัญในการขับเคลื่อนในเรื่องการจัดการธุรกิจกองทัพให้มีความโปร่งใสมากขึ้นต่อไป
ประเด็นที่สาม การลดหรือยุติการเกณฑ์ทหาร พระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. 2497 กำหนดให้ชายไทยทุกคนต้องเข้ารับราชการทหาร เมื่อมีอายุครบ 21 ปี ตั้งแต่การเลือกตั้งในพ.ศ. 2562 พรรคการเมืองต่างๆ ได้เสนอนโยบายให้ปรับเปลี่ยนการเกณฑ์ทหารไปสู่ระบบสมัครใจทำให้ประเด็นดังกล่าวเป็นที่ถกเถียงในเวทีสาธารณะและส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนนโยบายการเกณฑ์ทหารในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ในพ.ศ. 2562 พรรคอนาคตใหม่ ได้เสนอร่างกฎหมายเพื่อยกเลิกการเกณฑ์ (ยกเว้นในภาวะสงคราม) ร่างกฎหมายนั้นไม่ได้เข้าสู่การพิจารณาของสภาเพราะมิได้รับการรับรองจากพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น
พรรคก้าวไกลได้เสนอร่างกฎหมายนี้อีกครั้งในช่วงรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน แต่ก็ไม่ผ่านเข้าสู่การพิจารณาของสภา แม้ว่าความพยายามจะนำเสนอการแก้ไข พ.ร.บ. รับราชทหารทหาร จะยังไม่ประสบผลสำเร็จแต่ก็ได้สร้างกระแสให้เกิดความตื่นตัวในหมู่ประชาชนและกองทัพ มีชายไทยในวัยเกณฑ์ทหารแสดงความจำนงในการสมัครเข้าเป็นทหารในวันตรวจคัดเลือกมากขึ้น
นับตั้งแต่พ.ศ 2564 เป็นต้นมา กองทัพได้เริ่มรับสมัคร “ทหารเกณฑ์ออนไลน์” ขึ้นโดยเปิดโอกาสให้ชายไทยอายุตั้งแต่ 18-29 ปีสมัครเป็นพลทหาร โดยให้แรงจูงใจสำคัญคือจะได้สิทธิในการสอบเข้าเป็นนักเรียนนายสิบที่มีแต้มต่อร้อยละ 15 ผลปรากฎว่าในปีแรกมีผู้สมัครออนไลน์ 4,805 คนและผ่านการคัดเลือก 3,220 คน น่าสนใจว่าในปี 2569 ตัวเลขนับถึงวันที่ 23 มกราคม 2569 (ก่อนปิดรับสมัคร 2 วัน) มีผู้สมัคร 32,114 คน คิดเป็น 106 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนที่เปิดรับ โดยกองทัพได้วางเป้าหมายในการลดจำนวนทหารเกณฑ์ลงเรื่อยๆ และคาดว่าน่าจะยุติการเกณฑ์ทหารทั้งหมดได้ในพ.ศ. 2571
ประเด็นที่สี่ การลดขนาดกองทัพ ในพ.ศ. 2562 พรรคอนาคตใหม่ได้เสนอลดขนาดกองทัพลงจาก 330,000 เป็น 170,000 นาย และลดจำนวนนายพลลงจาก 1,600 เหลือ 400 นาย การรณรงค์ดังกล่าวมีส่วนในการผลักดันให้กองทัพปรับตัวมากขึ้นจากเดิมที่มีแผนในการปรับลดกำลังพลภายในระยะเวลา 20 ปี (2551-2571) กระทรวงกลาโหมได้แจ้งต่อสาธารณว่าได้จัดทำแผนการปฏิรูปกองทัพฉบับใหม่ (2560-2569) เอาไว้ก่อนหน้าแล้ว
แผนดังกล่าวประกอบไปด้วยส่วนของการลดจำนวนนายพลที่ไม่ได้อยู่ในตำแหน่งหลัก (เช่น ผู้ทรงคุณวุฒิและที่ปรึกษา) เหลือร้อยละ 50 ภายในระยะเวลา 10 ปี โดยมีแผนลดจำนวนนายพลที่ไม่ได้อยู่ในตำแหน่งหลักลงจาก 768 เหลือ 384 นาย นายทหารระดับนายพันจาก 2,696 เหลือ 1,349 นายภายในปี 2571 และลดกำลังพลรวมจาก 237,624 นาย ในปี 2563 เหลือ 227,410 คนในปี 2570 (เท่ากับลดลง 11,794 นาย) จากการเปิดเผยของนายสุทิน คลังแสง รมว. กลาโหมในพ.ศ. 2567 มีนายพลทั้งสิ้น 1,398 นาย อยู่ในตำแหน่งหลัก 965 นายและไม่ใช่ตำแหน่งหลัก 433 นาย
นอกจากนี้ กรมเสมียนตราเคยให้ข้อมูลกับกรรมาธิการการทหาร สภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 2567 ว่า กระทรวงกลาโหมได้ทำการปรับลดหรือปิดอัตราชั้นยศนายพลตามแผนนั้นไปแล้ว 290 อัตรา เหลืออีก 478 อัตราที่จะต้องดำเนินการปรับลดหรือปิดในระหว่างปี 2568-2571 โดยกำหนดเอาไว้ว่าในปี 2568 นี้จะลดนายพลลง 18 อัตรา ปี 2569 ลดลง 17 อัตรา ในปี 2570 ลดลง 16 อัตรา และปี 2571 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายจะต้องปิดอีก 20 อัตรา รวมแล้วก็ได้เพียง 71 อัตรา จึงไม่น่าจะเป็นไปได้ที่จะปิดทั้งหมด 478 อัตราที่เหลืออยู่ได้ทันแผนที่กำหนดไว้
แม้ว่ากองทัพจะแสดงให้เห็นว่ามีความพยายามปรับลดขนาดกองทัพเองจากภายในอยู่บ้าง ท่ามกลางกระแสเรียกร้องการปฎิรูป แต่การปรับเปลี่ยนก็ดำเนินไปอย่างค่อนข้างช้าและไม่เป็นระบบเท่าที่ควรเพราะใช้การรอให้นายทหารเกษียณอายุไปเองหรือเข้าร่วมโครงการเกษียณก่อนอายุเป็นหลักซึ่งไม่ได้รับการตอบรับที่ดีนัก จึงอาจจะกล่าวได้ว่านโยบายดังกล่าวเป็นปฏิกิริยาตอบสนองต่อกระแสเรียกร้องการลดขนาดกองทัพมากกว่าความพยายามจะลดขนาดกองทัพอย่างแท้จริง
ประเด็นที่ห้า การจัดการกับปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนในกองทัพ การละเมิดสิทธิมนุษยชนของพลทหาร นายทหารระดับล่าง รวมถึงผู้ต้องขังเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมายาวนาน ที่ผ่านมาหลายกรณีเป็นเพียงการจัดการทางวินัยเป็นการภายใน ซึ่งไม่มีความโปร่งใสว่ามีการดำเนินการอย่างไร ส.ส. สามารถทำหน้าที่ในการตั้งคำถามถึงวัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิดภายในกองทัพผ่านการทำงานของคณะกรรมาธิการ การตั้งกระทู้ในสภา รวมไปถึงการผลักดันร่างกฎหมายได้ การประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 นับเป็นหมุดหมายสำคัญในการผลักดันให้เกิดความรับผิดรับชอบของหน่วยงานความมั่นคง โดยเฉพาะกองทัพ
พ.ร.บ. นี้ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐบันทึกภาพและเสียงอย่างต่อเนื่องในขณะจับกุม ในระหว่างการควบคุมตัวก็ให้บันทึกข้อมูลผู้ถูกควบคุมตัวโดยละเอียดและให้สิทธิญาติ ผู้แทนหรือทนายความ รวมถึงคณะกรรมการและเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายในการเข้าถึงข้อมูลของผู้ถูกควบคุมตัวได้ (มาตรา 22-24) กลไกเหล่านี้ช่วยให้การติดตามตรวจสอบมีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้น กองทัพมีการปรับตัวโดยให้การอบรมนายทหารให้มีความรู้เกี่ยวกับกฎหมายใหม่ฉบับนี้ กรณีของพลทหารวรปรัชญ์ พัดมาสกุลเป็นคดีแรกตามพ.ร.บ. นี้ที่มีการตัดสินลงโทษนายทหารที่กระทำผิด ในเดือนพฤษภาคม 2568 ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบภาค 2 สั่งจำคุกครูฝึก 2 คนที่เกี่ยวข้องกับการทรมานจนทำให้พลทหารวรปรัชญ์เสียชีวิต 15 และ 20 ปี และผู้ช่วยครูฝึกอีก 11 คนที่มีส่วนรู้เห็นอีกคนละ 10 ปี อย่างไรก็ดี ได้มีความพยายามอุทธรณ์ต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้นายทหารที่กระทำความผิดตามพ.ร.บ. นี้ขึ้นศาลทหารแทนศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งแสดงให้เห็นว่ายังคงมีการต่อต้านกลไกในการกำกับดูแลโดยพลเรือนจากฝ่ายกองทัพอยู่
โดยภาพรวม จะเห็นได้ว่าการผลักดันของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาสังคมค่อยๆ สร้างการเปลี่ยนแปลงเชิงวาทกรรมและการปรับนโยบายของกองทัพบางส่วน แต่ก็ยังไม่สามารถเปลี่ยนแปลงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายพลเรือนกับกองทัพได้อย่างมีนัยสำคัญ
การปฎิรูปกองทัพดำเนินไปอย่างเชื่องช้าและยังคงเผชิญความท้าทายหลายประการ ที่สำคัญเนื่องมาจากความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับทหารยังถูกกำหนดโดยการเมืองแบบ “เสนานุภาพ” หรือการปกครองโดยทหาร (praetorian politics) ที่ฝังรากลึก กองทัพยังคงมีอิสระเชิงสถาบันในระดับสูงและตอบสนองต่อแรงกดดันในการปฏิรูปด้วยข้อเสนอโต้กลับที่จำกัด เช่น การลดจำนวนทหารลงบางส่วน การเปิดรับทหารอาสา แต่ยังคงการเกณฑ์ทหารไว้ การปรับเปลี่ยนแบบค่อยเป็นค่อยไปอาจจะไม่เพียงพอที่จะนำไปสู่การปฏิรูปอย่างแท้จริง
การปฏิรูปกองทัพให้มีความเป็นมืออาชีพ โปร่งใส มีประสิทธิภาพและเป็นกลไกที่สำคัญในการส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยจำเป็นต้องอาศัยการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่ครอบคลุม ต่อเนื่องและเป็นระบบ โดยได้รับการสนับสนุนจากกลไกการกำกับตรวจสอบของรัฐสภาที่เข้มแข็งควบคู่กับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนอย่างจริงจัง ความร่วมมือข้ามพรรคการเมืองในการผลักดันวาระนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง การก้าวพ้นจากกับดักของการเมืองแบบเสนานุภาพและการสถาปนาการควบคุมกองทัพโดยพลเรือนอย่างแท้จริงถือเป็นเงื่อนไขสำคัญต่อการผลักดันการปฎิรูปภาคความมั่นคงและสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตย
หมายเหตุ: บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของงานวิจัยเรื่อง “กองทัพและการปฏิรูปภาคความมั่นคงในประเทศไทย: โอกาสและความท้าทาย” ซึ่งเขียนร่วมกับคุณสุภลักษณ์ กาญจนขุนดี นักวิจัยอิสระ
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
