บริหารงานภาครัฐ
แน่นอนว่าการแต่งตั้งรัฐมนตรีคนนอกนั้นเคยเกิดขึ้นมาแล้วหลายต่อหลายครั้งในการเมืองไทย โดยเฉพาะในสมัยของรัฐบาลพลเอกเปรม ติณณสูลานนท์ ซึ่งกลุ่มเทคโนแครตมีบทบาทสูงในการกำหนดนโยบายต่างๆ อย่างไรก็ตาม เช่นเดียวกับเรื่องอื่นๆในประวัติศาสตร์การเมืองไทย สิ่งที่เกิดขึ้นแล้วอาจไม่ได้เป็นสิ่งที่พึงเป็นเสมอไป
ผู้ที่สนับสนุนการแต่งตั้งรัฐมนตรีคนนอก ไม่ว่าจะเป็นโดยพรรคการเมืองใด อาจให้เหตุผลว่า เทคโนแครตเหล่านี้มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านซึ่งจำเป็นต่อการบริหารกระทรวงนั้นๆ การมีรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็นสมาชิกรัฐสภาจึงตอบโจทย์ด้านประสิทธิภาพในการบริหารที่ต้องอาศัยความรู้เชิงเทคนิค
ในขณะเดียวกันก็มีคำวิจารณ์ต่อการกลับไปสู่ยุคการเมืองของผู้เชี่ยวชาญ เนื่องจากอาจเป็นการเปิดช่องให้มีผู้เชี่ยวชาญที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งมาดำรงตำแหน่งสำคัญในฝ่ายบริหาร ซึ่งเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะในบริบทของการเมืองไทย ซึ่งโจทย์เรื่องความชอบธรรมและการยึดโยงกับประชาชนเป็นปัญหาที่ยังแก้ไม่ตก
อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยไม่ใช่ประเทศเดียวที่กำลังตั้งคำถามต่อความชอบธรรมและความเหมาะสมของการแต่งตั้งรัฐมนตีคนนอก ในรายงานเรื่อง Putting Goats Amongst the Wolves: Appointing Ministers From Outside Parliament ของสถาบัน Constitution Unit แห่งมหาวิทยาลัย UCL ดร. เบน ยังและศาสตราจารย์โรเบิร์ต เฮสเซิล ได้ทำวิจัยเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าว รวมถึงสัมภาษณ์เหล่ารัฐมนตรีคนนอกในรัฐบาลของกอร์ดอน บราวน์ (พ.ศ. 2550 หรือ ค.ศ. 2007) ภายใต้สโลแกน “Governments of All Talents” ซึ่งมีชื่อเล่นว่า GOATs (นอกจากความหมายตรงตัวว่า “แพะ” แล้วยังเป็นคำสแลงจากวงการกีฬาแปลว่า the greatest of all time อีกด้วย) ถึงประสบการณ์การทำงาน ข้อจำกัด ตลอดจนคำแนะนำสำหรับรัฐมนตรีคนนอกในอนาคต
เพื่อเพิ่มเติมมุมมองและข้อมูลให้กับบทสนทนาว่าด้วยความเหมาะสมของการแต่งตั้งรัฐมนตรีคนนอก บทความนี้ชวนผู้อ่านไปสำรวจประเด็นทั้งทางรัฐธรรมนูญและทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับธรรมเนียมดังกล่าว
- อังกฤษ: Government of All Talents หรือ “The Goats” ในรัฐบาลของกอร์ดอน บราวน์
The Goats ของบราวน์ถูกประเมินจากหลายฝ่ายว่าไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร รัฐมนตรีคนนอกหลายคนลาออกอย่างรวดเร็วหลังการปรับคณะรัฐมนตรีครั้งแรก และ “รัฐบาลแห่งความสามารถ” นี้ บ้างถูกมองว่าเป็นเพียงกลยุทธ์ในการหาเสียง เพราะเมื่อพินิจให้ดีก็พบกว่า “เจ้าแพะ” หลายคนไม่ได้จากนอกวงการการเมืองเสียทีเดียว บ้างเคยรับตำแหน่งที่ปรึกษา และหลายคนมีประสบการณ์การทำงานกับภาครัฐมาอย่างโชกโชน อย่างไรก็ตาม คำถามว่าด้วยความชอบธรรมของการตั้งรัฐมนตรีคนนอกในตอนนั้นก็ยังเป็นที่กังขา นำไปสู่รายงานมากมายหลายฉบับที่ถูกเขียนขึ้นเพื่อสำรวจข้อถกเถียงนี้
ในรายงานของคณะกรรมาธิการ Public Administration Select Committee ของรัฐสภาแห่งสหราชอาณาจักรหมายเลขแปดของปี ค.ศ. 2009-2010 ชื่อ “Goats and Tsars: Ministerial and Other Appointments from Outside Parliament” สัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญและนักการเมืองคนต่างๆรวมไปถึง โจนาธาน พาวเวิล (Jonathan Powell) ซึ่งเคยดำรงตำแหน่ง Chief of Staff ในรัฐบาลของโทนี่ แบลร์ เพื่อรวบรวมข้อมูลและความคิดเห็นต่อประเด็นว่าด้วยความชอบธรรมนี้
ในบทสัมภาษณ์ พาวเวิลยืนยันว่าไม่มีเอกสารทางรัฐธรรมนูญหรือแม้แต่ ministerial code ส่วนใดห้ามมิให้มีการแต่งตั้งรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็นสมาชิกรัฐสภา เขาให้ความเห็นว่า “I do not really recognise this concept of elected ministers because no-one is elected as a minister; they are elected as an MP. It is the Prime Minister of the day who choose them as a minister, so all ministers should be on the same footing from the point of view”
กล่าวคือ สำหรับพาวเวิล ไม่มีข้อจำกัดทางรัฐธรรมนูญในการแต่งตั้งรัฐมนตรีคนนอก ส่วนประเด็นว่าด้วยความรับผิดชอบ เขาอธิบายว่าการที่รัฐมนตรีมาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรี ความรับผิดชอบของบรรดารัฐมนตรีเหล่านั้น (ทั้งที่เป็นและไม่เป็นผู้แทนราษฎร) จึงมีโดยตรงต่อนายกฯ (ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร) ซึ่งต้องรับผิดชอบต่อสภาฯอีกทอดหนึ่ง ซึ่งความรับผิดชอบนี้ทำงานผ่านกลไกต่างๆรวมไปถึงการอภิปรายไม่ไว้วางใจ
ในกรณีของอังกฤษซึ่งมีเงื่อนไขว่าที่นั่งในสภาทั้งสภาสูงและสภาล่างสงวนไว้เพื่อสมาชิกเท่านั้น จึงกำหนดให้รัฐมนตรีคนนอกเป็นสมาชิกของสภาสูง (House of Lords) โดยการแต่งตั้ง
- เนเธอร์แลนด์: รัฐมนตรีคนนอกตลอดมา (แต่ไม่ตลอดไป)
ในเนเธอร์แลนด์ ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพิ่งเกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่สองเท่านั้น (ก่อนหน้านี้ใช้ระบบ chairman ซึ่งหมุนเวียนกันเป็น) อำนาจของนายกรัฐในตรีของเนเธอร์แลนด์จึงน้อยกว่าอังกฤษโดยเปรียบเทียบ โดยเฉพาะการแต่งตั้งรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆถือเป็นการพิจารณาร่วมกันของรัฐบาลผสม เหตุผลที่เนเธอร์แลนด์มักมีรัฐบาลผสมเสมอเนื่องมาจากระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนและการเมืองระบบหลายพรรค เนื่องจากเนเธอร์แลนด์มีประวัติศาสตร์ของความขัดแย้งทางศาสนาที่ค่อนข้างรุนแรง ประวัติศาสตร์ความขัดแย้งนี้ยังส่งผลต่อการเลือกรัฐมนตรีที่ “ปราศจากการเมือง” อันพัฒนาต่อมาเป็นธรรมเนียมในการแต่งตั้งรัฐมนตรีคนนอกหรือรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็นสมาชิกรัฐสภานั่นเอง
ด้วยเหตุผลทางประวัติศาสตร์เดียวกันนี้ รัฐมนตรี “คนนอก” ในเนเธอร์แลนด์จึงมีสิทธิในที่การเข้าร่วมการประชุมของรัฐสภามาแต่ช้านานแม้จะไม่ได้มีที่นั่งในสภา และรัฐมนตรีเหล่านี้รับผิดชอบโดยตรงต่อสภาผู้แทนราษฎร (ไม่ใช่ผ่านนายกรัฐมนตรี) และสภาดังกล่าวสามารถเรียกรัฐมนตรีให้มาตอบคำถาม (interpellations) ในการประชุมได้
อย่างไรก็ตาม ประเด็นคำถามมักเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการบริหารของรัฐบาลและไม่ได้เฉพาะเจาะจงไปที่ตัวรัฐมนตรีคนนั้นๆ ในทางปฏิบัติแล้ว ความรับผิดชอบของรัฐมาตรีเหล่านี้คล้ายคลึงกับระบบรัฐสภาของอังกฤษ คือผ่านวิปของแต่ละพรรคที่เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลผสม
อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันมีแนวโน้มจำนวนของรัฐมนตรีที่มาจากผู้แทนราษฎรเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากความต้องการทักษะการทำงานในสภาอันสำคัญอันยิ่งยวดต่อการทำงานภายใต้รัฐบาลผสมที่ในระยะหลังมีความแตกต่างทางอุดมการณ์ทางการเมืองสูง แนวโน้มนี้จึงสะท้อนเส้นแบ่งระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่เริ่มพร่าเลือนกว่าที่ผ่านมาในประวัติศาสตร์ของเนเธอร์แลนด์
- บทสรุป: รัฐมนตรีนอกสภาฯแบบไทย?
โจทย์หลักของการมีรัฐมนตรีคนนอกในทุกกรณีคือการมีกลไกความรับผิดชอบที่ชัดเจนว่ารัฐมนตรีคนนอกเหล่านั้นรับชอบต่อองค์กรใด ผ่านกลไกอะไรบ้าง ในกรณีของไทย แม้จะมีการแต่งตั้งรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็นผู้แทนราษฎรหลายต่อหลายคน และอาจเป็นที่ยอมรับว่าประสิทธิภาพและความชอบธรรมของรัฐมนตรีเหล่านั้นยึดโยงกับหัวหน้าฝ่ายบริหารอันได้แก่นายกรัฐมนตรี
แต่ข้อควรพิจารณาอีกหนึ่งประการสำหรับประเทศไทยคือ พวกเขาเหล่านี้เป็นใครในรัฐสภา แม้ดูเหมือนว่าการแต่งตั้งรัฐมนตรีคนนอกในไทยจะเป็นการขยาย “talent pool” ซึ่งไม่ใช่จุดแข็งของการเมืองแบบตระกูล แต่ในขณะเดียวกัน รัฐมนตรีคนนอกเหล่านั้นดูเหมือนจะยังมีตำแหน่งแห่งที่ในรัฐสภาที่ยังไม่ชัดเจน
ในอนาคตอันใกล้ สังคมไทยจึงอาจจำเป็นต้องพิจารณาผังที่นั่งในรัฐสภาเสียใหม่ ในกรณีของเนเธอร์แลนด์ รัฐมนตรีคนนอกเหล่านี้มีเก้าอี้พิเศษที่แตกต่างจากผู้แทนราษฎรเพื่อความชัดเจนว่าเขาเหล่านั้นไม่ได้เป็นผู้แทนของประชาชน
แม้ประเด็นเหล่านี้อาจดูเป็นเรื่องเล็กน้อย แต่ในประเทศที่คำว่านักการเมืองยังคงเป็นคำแสลงหูสำหรับคนบางกลุ่ม และการแทรกแซงการเมืองโดยอำนาจนอกรัฐสภาที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนยังคงเป็นภัยคุกคาม การคิดให้ละเอียดเกี่ยวกับรัฐสภาในฐานะหนึ่งในสถาบันหลักของสังคมเราเองจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบมีตัวแทนในรัฐสภาจะได้หยั่งรากลึกลงในสังคมเสียที
อ้างอิง:
- House of Commons. Public Administration Committee. Goats and Tsars: Ministerial and Other Appointments from Outside Parliament. HC 330 (2009–10). Ordered to be printed 2 March 2010. Accessed 01/21/2026.
- Constitution Unit, UCL. “Ministers outside Parliament.” Accessed January 21, 2026. https://www.ucl.ac.uk/social-historical-sciences/constitution-unit/constitution-unit-research-areas/research-archive/parliament-archive/ministers-outside-parliament.
- “Bring on the .” Constitution Society. Accessed January 21, 2026. https://consoc.org.uk/bring-on-the-goats/.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
