บริหารงานภาครัฐ
การเข้าเสนอกฎหมาย หรือการเข้าเสนอวาระ เป็นกระบวนการที่ให้ประชาชนมีพื้นที่สามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อฝ่ายรัฐสภา หรือสภาท้องถิ่นได้ ในกรณีกฎหมายท้องถิ่นจะเรียกว่า ข้อบัญญัติท้องถิ่นต่อสภาท้องถิ่น โดยกฎหมายจะกำหนดจำนวนลายมือชื่อขั้นต่ำของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ ในการเสนอร่างกฎหมายหรือข้อบัญญัติ อันเป็นการสะท้อนความต้องการของประชาชนในพื้นที่โดยตรง เพื่อให้มีกฎหมายหรือกฎระเบียบที่สอดคล้องกับความต้องการของคนในท้องถิ่นนั้น ๆ
งานศึกษาที่ผ่านมาพบว่า การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นในไทย ยังมีปัญหาในตัวบทกฎหมายและกลไกการบังคับใช้กฎหมาย ทั้งในเรื่องการดาเนินการเรื่องขั้นตอนการพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่น ปัญหาจำนวนประชากรในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ปัญหากระบวนการ รูปแบบและขั้นตอนการให้สิทธิประชาชนออกเสียงประชามติรับรองข้อบัญญัติท้องถิ่น การให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการออกเสียงประชามติในการรับรองข้อบัญญัติท้องถิ่น ปัญหาความรู้ความเข้าใจของประชาชนต่อกระบวนการเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น และปัญหาการมีส่วนร่วมในการชี้แจงหรือการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น
รวมถึงปัญหาการตีความอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นของเจ้าหน้าที่ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง หรือจากกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น เจ้าหน้าที่กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ปัญหาการไม่มีหลักประกันเพื่อป้องกันการประวิงเวลาในการพิจารณาของสภาท้องถิ่น ปัญหาการใช้อำนาจกากับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอ โดยอ้างว่าร่างข้อบัญญัติไม่ชอบด้วยกฎหมาย ปัญหาความไม่สะดวกของการรวบรวมรายชื่อประชาชน เป็นต้น
นอกจากนี้นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 จนถึงปัจจุบัน ไทยมีกฎหมายรับรองจากการเข้าชื่อของประชาชนเพื่อเสนอข้อบัญญัติที่ประสบผลสำเร็จน้อยมาก ซึ่งมีเพียงไม่กี่ฉบับที่ผ่านกระบวนตามกฎหมายและได้ประกาศใช้ ขณะเดียวกันงานวิจัยที่ผ่านมาเป็นการศึกษาในเชิงเอกสาร แต่ยังไม่มีการศึกษาในเชิงปฏิบัติ
สถาบันพระปกเกล้า จึงได้ทำการวิจัยการมีส่วนร่วมในการเข้าชื่อเสนอข้อญัติท้องถิ่นในเชิงปฏิบัติ มีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ศึกษาแนวทางการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2565 และจัดทำร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของประชาชน พร้อมกับเสนอแนะแนวทาง
สถาบันพระปกเกล้า ได้เลือกศึกษาพื้นที่เทศบาลตำบลเชียงคาน อำเภอเชียงคาน จังหวัดเลย เพราะพื้นที่ที่มีประวัติศาสตร์ความเป็นมาที่เชื่อมโยงกับวัฒนธรรม และยังเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่ได้รับความนิยมอย่างมากทั้งในและต่างประเทศ แต่ด้วยนักท่องเที่ยวที่หลั่งไหลเข้ามา อาจนำเข้าวัฒนธรรมบางประการที่ไม่สอดคล้องกับอัตลักษณ์ของชาวเชียงคาน และไม่สอดคล้องกับการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และอย่างยั่งยืน ทำให้ชาวเชียงคานมีความกังวล
จึงจำเป็นต้องมีเครื่องมือหรือแนวทางการบริหารจัดการท้องถิ่น เพื่อปกป้องและอนุรักษ์ทุนทางวัฒนธรรมที่มีในชุมชน รวมทั้งการจัดระเบียบเมืองให้เป็นระเบียบเรียบร้อยและปลอดภัย ซึ่งในปัจจุบันเทศบาลตำบลเชียงคานยังไม่มีกฎหมายรองรับเป็นการเฉพาะที่ชัดเจน หรือมีกฎหมายรองรับอยู่แล้วแต่ยังไม่ครอบคลุม จึงควรผลักดันให้ยกร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยอาศัยช่องทางที่กฎหมายเปิดโอกาสให้ด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยคนเชียงคานเอง ตามแนวทางของ พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2565
นำไปสู่การจัดทำเป็น “ร่างเทศบัญญัติเทศบาลตำบลเชียงคาน เรื่อง การอนุรักษ์ ส่งเสริมและพัฒนาวิถีวัฒนธรรมชุมชนบ้านไม้เก่า พ.ศ. 2567” มีสาระสำคัญที่เป็นมาตรการในการปกป้องและสืบสานวิถีชีวิตชุมชนในบริเวณชุมชนบ้านไม้เก่าของเชียงคาน ครอบคลุมประเด็นต่าง ๆ ได้แก่ เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การตักบาตรข้าวเหนียว ป้ายโฆษณาและประชาสัมพันธ์ รถ สิ่งเสพติดการก่อเหตุเดือดร้อนรำคาญ การทิ้งขยะ ตลอดจนบทกำหนดโทษ
นอกจากนี้ ข้อบัญญัติดังกล่าว ยังคำนึงถึงความประนีประนอมในการอยู่ร่วมกันระหว่างคนในชุมชนกลุ่มต่าง ๆทั้งผู้อยู่อาศัยดั้งเดิม ผู้ประกอบการธุรกิจร้านค้าและที่พัก ตลอดจนผู้มาเยือนจากภายนอก อีกทั้งยังคำนึงถึงคุณค่าของประเพณีและวิถีชีวิตของคนในชุมชนไปพร้อมกัน
ขั้นตอนเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น
การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นของชาวเชียงคานใช้ระยะเวลาดาเนินการตั้งแต่การริเริ่มจนออกเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่นรวมประมาณ 1 ปี โดยมีขั้นตอนดังนี้
1.เตรียมความพร้อม โดยศึกษาการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
2.รวบรวมประเด็นและความต้องการของประชาชนในพื้นที่ผ่านการจัดเวที
3.ผู้ริเริ่มทำการรวบรวมรายชื่อผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นตามกฎหมาย จำนวนไม่เกิน 10 คน ต่อประธานสภาท้องถิ่น จากนั้นจะตรวจสอบคุณสมบัติผู้ที่ยื่นคำร้องเหล่านั้น ว่าเป็นผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งจะต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเทศบาลตำบลเชียงคานอยู่ในวันที่ยื่นคำร้องเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น และต้องไม่อยู่ระหว่างเป็นผู้ถูกต้องห้ามมิให้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง
4.ยกร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น เริ่มจากแต่งตั้งกรรมการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น โดยต้องมีผู้แทนประชาชนร่วมเป็นกรรมไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของกรรมการฯทั้งหมด จากนั้นข้อญัติท้องถิ่นโดยการยกร่างข้อญัติที่มาจากความเห็นของประชาชน
5.จัดเวทีรับฟังความเห็นของประชาชนต่อร่างข้อญัติท้องถิ่นที่ได้มีการยกร่างเรียบร้อยแล้ว และแก้ไขร่างฯตามการรับฟังความเห็นของประชาชน
6.การเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเตรียมช่องทางให้ประชาชนร่วมลงชื่อผ่านทาง แพลตฟอร์ม Google Form และแบบเอกสารลงลายมือชื่อ ซึ่งต้องมีจำนวนผู้มีสิทธิลงชื่อรวมกันไม่น้อยกว่า 3,000 คน หรือไม่น้อยกว่า 1 ใน 20 ของจำนวนผู้มีสิทธิ แล้วแต่จำนวนใดจะน้อยกว่า
7.ประชุมสภาท้องถิ่นเพื่อพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ซึ่งสภาท้องถิ่นต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับร่างข้อบัญญัตินั้น โดยมีผู้แทนผู้เข้าชื่อฯ เข้าร่วมประชุมสภาท้องถิ่นด้วย
8.เสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นไปยังนายอำเภอเพื่อส่งไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาให้ความเห็นชอบข้อบัญญัติท้องถิ่นภายใน 15 วัน นับตั้งแต่ได้รับร่างฯ หากเลยกำหนดเวลาให้ถือว่าผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นชอบแล้ว และหากนายอำเภอมีข้อห่วงกังวล สามารถปรึกษาหารือไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดและกระทรวงมหาดไทย รวมถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ และแจ้งกลับประธานสภาท้องถิ่นถึงข้อสังเกตและคำแนะนำเหล่านั้น
ผลการศึกษาวิจัย ปชช.พึงพอใจ
หลังการศึกษาวิจัย พบว่า ประชาชนสามารถใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญนี้ได้อย่างสมบูรณ์และมีประสิทธิผล รวมถึงพึงพอใจต่อกระบวนการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นอย่างมาก เพราะมีโครงสร้างที่เอื้อในการดูแลมรดกทางวัฒนธรรม รวมถึงยังมีการใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยดำเนินการ ผ่านการทำหนังสือเชิญชวนและเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ ทำให้ประชาชนได้รับความสะดวกและเกิดความรวดเร็วในการเข้าชื่อ
ขณะเดียวกันการศึกษาวิจัยนี้ยังมีบทบาทสำคัญช่วยให้เกิดกระบวนการเรียนรู้ของชุมชน โดยนักวิจัยเป็นผู้ช่วยให้คำแนะนำทางวิชาการที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย สนับสนุนทรัพยากรสำคัญที่ทำให้ประชาชนได้มารวมตัว และติดตามการทำงานของทุกฝ่าย จนนำไปสู่การได้ตัวแบบของการดำเนินการแบบมีส่วนร่วมเพื่อการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของภาคประชาชน และสามารถขยายผลไปยังพื้นที่อื่นที่ประชาชนต้องการมีส่วนร่วมในลักษณะนี้ได้
นอกจากนี้ พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ในมาตรา 7 ฉบับนี้ ได้ปรับลดอัตราขั้นต่ำของจำนวนประชาชนที่จะเข้าชื่อทำให้สร้างความสะดวกให้กับชาวเชียงคานในการเข้าชื่อ
ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ช่วยดำเนินการจัดทำร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ทำให้ประชาชนมีสามารถจัดทำร่างที่มีความชัดเจนเหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทกฎหมายได้ดียิ่งขึ้น อีกทั้งในกฎหมายยังมีบทกำหนดโทษแก่ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นสิ่งที่บังคับให้เจ้าหน้าที่ต้องรีบดำเนินการร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นตามความต้องการของประชาชน
กล่าวโดยสรุป ประชาชนชาวเทศบาลตำบลเชียงคานสามารถริเริ่มเทศบัญญัติที่มาจากความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิผลด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมที่ทุกคนออกแบบร่วมกันตั้งแต่เริ่มแรกและมีกระบวนการติดตาม ถือเป็นการมีส่วนร่วมอย่างครบวงจร ดังนั้นเทศบาลตำบลเชียงคานจึงเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการนำแนวคิดของการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายไปใช้และนำบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตลอดจน พ.ร.บ.ที่เกี่ยวข้องไปสู่การปฏิบัติจนเกิดผล เป็นการทำให้ประชาธิปไตยทางตรงและประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ประสบความสำเร็จด้วยความเข้มแข็งของความเป็นหุ้นส่วนพลเมือง
ข้อเสนอแนะ
สถาบันพระปกเกล้าได้มีข้อเสนอแนะที่ได้มาจากการศึกษาวิจัย โดยภาครัฐควรให้มีการจัดทำหลักสูตรเกี่ยวกับการสร้างการมีส่วนร่วมทางกฎหมายของประชาชน และมีสื่อสร้างการรับรู้เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพการแสดงออกทางการเมืองของประชาชน รวมถึงแต่งตั้งที่ปรึกษาภาคประชาชน/สังคม ในการติดตามบังคับใช้กฎหมายท้องถิ่นที่ได้ประกาศใช้แล้ว และทำคู่มือเผยแพร่แนวทางการเข้าชื่อเสนอข้อญัติท้องถิ่น
พร้อมทั้งสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายเข้าชื่อเสนอข้อญัติท้องถิ่น กฎหมายที่เกี่ยวข้อง และการนำกฎหมายไปใช้จริง สร้างความร่วมมือของประชาชน จัดเตรียมร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นที่มีคุณภาพ ขอความสนับสนุนจากผู้เชี่ยวชาญในด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมถึงตรวจสอบและประเมินผลการนำข้อบัญญัติท้องถิ่นไปใช้
สำหรับข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
- ใน พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2565 มาตรา 16 กำหนดโทษความผิดวินัยแก่ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงเจ้าหน้าที่ได้รับมอบหมายจากปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ไม่ปฏิบัติตามที่ประธานสภาท้องถิ่นมอบหมาย จึงควรมีการประเมินว่าประเด็นดังกล่าวจะทำให้เกิดการต่อต้านหรือไม่
- ควรมีการส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทางานในรูปแบบเครือข่ายร่วมกับภาคประชาชนในการริเริ่มกฎหมายท้องถิ่น โดยมุ่งเน้นการผลักดันประเด็นที่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่และความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ
- ควรมีการส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพของบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในด้านความรู้ ความสามารถ ที่สอดคล้องกับการนำกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปใช้ให้สามารถปฏิบัติได้จริง
- ควรส่งเสริมการใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์ในการดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เกิดความสะดวกรวดเร็วในการให้บริการประชาชน
- นำยุทธศาสตร์การมีส่วนร่วมในการริเริ่มกฎหมายท้องถิ่นไปปรับประยุกต์ใช้
- กระทรวงมหาดไทย ควรให้ความรู้กับเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องทุกระดับโดยเฉพาะผู้บริหารส่วนภูมิภาคและสมาชิกสภาท้องถิ่นผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีความรู้ความเข้าใจในเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเริ่มกฎหมายวิธีการดำเนินการตลอดจนข้อกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง
นอกจากนี้การมีส่วนร่วมในกระบวนการริเริ่มกฎหมายท้องถิ่น ควรต้องมีการจัดทำยุทธศาสตร์เพื่อเป็นทิศทางนำพาไปสู่ความสำเร็จ โดยใช้หลักการ คือ หลักนิติธรรม สำนึกรับผิดชอบ ความโปร่งใส และการมีส่วนร่วม ซึ่งแต่ละหลักการนั้นมียุทธศาสตร์ มาตรการ และแนวทางดังต่อไปนี้
- นิติธรรม : ปรับปรุงกฎระเบียบให้เอื้อต่อสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน โดยพิจารณาการบังคับใช้และปรับปรุงกฎระเบียบ
- สำนึกรับผิดชอบ : เสริมสร้างความเข้มแข็งและพัฒนาศักยภาพของพลเมืองและเจ้าหน้าที่ สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการดาเนินงาน โดยมีกระบวนการเรียนรู้ ฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เกี่ยวข้อง ให้ความรู้กับประชาชนในทางกฎหมายและวิธีปฏิบัติ สร้างหุ้นส่วนดำเนินการ
- ความโปร่งใส : มีข้อมูลข่าวสาร และเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร โดยสร้างการเรียนรู้ มีฐานข้อมูลที่ถูกต้องเข้าใจง่ายของพื้นที่ มีช่องทางการเข้าถึงข้อมูล
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
ที่มา: สถาบันพระปกเกล้า รายงาน การเสริมสร้างความเข้มแข็งด้านสิทธิเสรีภาพ การมีส่วนร่วมและกฎหมายแก่ภาคประชาชน : การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น กรณีศึกษาเทศบาลตำบลเชียงคาน
