บริหารงานภาครัฐ
ไทยกำลังมีปัญหาจากโครงการภาครัฐที่ประสบความล้มเหลวในหลายพื้นที่ ซึ่งปัจจุบันก็ยังปรากฏให้เห็นต่อเนื่อง จึงเป็นคำถามว่าเกิดอะไรขึ้นกับนโยบายสาธารณะของไทย เช่น การเปลี่ยนหมายเลขรถโดยสารประจำทางโดยที่ไม่เคยสอบถามความคิดเห็นของผู้โดยสาร กลุ่มเปราะบางที่ไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการของภาครัฐได้ หรือการสร้างเสาไฟส่องสว่างในที่รกร้างเป็นต้น ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ควรจะขึ้น
กรณีศึกษา โครงการโรงเรียนสองภาษาของ โรงเรียนสังกัดกรุงเทพมหานคร (กทม.) ในปีงบประมาณ 2561-2563 ตั้งเป้าหมายเสริมสร้างนักเรียนจากให้มีทักษะในการดำรงชีวิตในศตวรรษที่ 21 ซึ่ง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ได้ติดตามตรวจสอบแล้วพบว่า การดำเนินงานต่ำกว่าเป้าหมายและไม่เป็นไปตามแนวทางกำหนด
เพราะโรงเรียนส่วนใหญ่ไม่มีการทดสอบทักษะภาษาอังกฤษตามที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนด ครูต่างชาติของโรงเรียนบางแห่งไม่ตรงวิชาเอกและไม่เพียงพอ โรงเรียนไม่สามารถจัดทำหลักสูตรภาษาอังกฤษให้มีความถูกต้อง หรือสอดคล้องตามหลักภาษา และตัวชี้วัดหลักสูตร รวมถึงขาดการเตรียมความพร้อมของข้อมูลอย่างเป็นระบบ
นอกจากนี้ยังมีกรณีศึกษาโครงการลานกีฬาในชุมชน ของ กทม. มีเป้าหมายเพื่อพัฒนาและยกระดับลานกีฬาให้มีมาตรฐาน แต่ สตง.ตรวจสอบพบว่าการดำเนินโครงการไม่เป็นไปตามกำหนดแนวทาง เพราะการดำเนินงานไม่ต่อเนื่อง ห่างไกลเป้าหมายที่ควรจะเป็น ไม่สามารถใข้งานลานกีฬา เพื่อกิจกรรมตามวัตถุประสงค์ได้จริง และลานกีฬาในชุมชมมีสภาพชำรุด เสื่อมสภาพ จนไม่สามารถจัดกิจกรรมกีฬาและนันทนาการได้อย่างต่อเนื่อง ทำให้ผู้ใช้บริการมีความเสี่ยงด้านความปลอดภัย
ปัญหาการออกแบบนโยบายสาธารณะไทย สู่ความล้มเหลวหน่วยงานรัฐ
จากผลการศึกษาพบว่า ความล้มเหลวในการดำเนินงานของภาครัฐดังกล่าว มีสาเหตุ 2 ข้อ ได้แก่
- ความล้มเหลวในทางทฤษฎี คือผิดตั้งแต่กระบวนการคิด ส่งผลต่อเนื่องให้การออกแบบมีความผิดพลาดด้วยเช่นกัน
- ความล้มเหลวในทางปฏิบัติ แม้จะวางแผนมาอย่างถูกต้อง แต่การปฏิบัติจริงไม่มีประสิทธิภาพ จนทำให้เกิดความเสียหาย
จากสาเหตุดังกล่าวสามารถบ่งชี้ได้ว่าการพัฒนานโยบายสาธารณะกำลังมีปัญหา เนื่องจากปัจจุบันสถานการณ์โลกมีความผันผวน ไม่มั่นคง ไม่แน่นอน และมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น จึงทำให้คาดการณ์ปัญหาได้ยาก หรือ สามารถระบุปัญหาได้เพียงบางส่วนเท่านั้น เพราะปัญหาที่เกิดขึ้นมีแบบแผนที่ไม่แน่นอน จึงต้องอาศัยการแก้ปัญหาโดยใช้องค์ความรู้ที่หลากหลาย ความร่วมมือจากทุกฝ่าย เทคโนโลยี นวัตกรรม การทดลองและตรวจสอบอยู่เสมอ รวมทั้งต้องมีระบบนิเวศน์ หรือปัจจัยคอยเกื้อหนุนที่ครอบคลุมมากขึ้นจากทุกระดับ
สุริยนต์ ธัญกิจจานุกิจ ที่ปรึกษาด้านการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันและนวัตกรรมนโยบายสาธารณะ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สคช.) ระบุว่า “เมื่อก่อนจะเพิ่มผลผลิตให้กับเกษตร ใส่น้ำไป ใส่ถนนไป ใส่เขื่อนลงไปก็ได้หมด เปลี่ยนเมล็ดพันธุ์ หรือฉีดบางอย่างลงไปก็ได้หมด แต่เดี๋ยวนี้ไม่ได้แล้ว กระทบสิ่งแวดล้อมบ้างอะไรบ้าง ต่อให้ผลิตได้ดี ตลาดก็ไปต่อไปไม่ได้ ผู้บริโภคซื้อบ้างไม่ซื้อบ้าง การแข่งขันก็สูง นี่คือลักษณะของความซับซ้อนที่เพิ่มขึ้น ยังไม่นับเรื่องดิสรัปชันที่คาดการณ์ไม่ถึง ไม่ว่าจะเป็นสงคราม โรคระบาด อันนี้ก็เริ่มมีผลแล้ว บ่งชี้ให้เห็นว่ากระบวนการนโยบายของเรามันปรับตัวไม่ได้”
ข้อมูลไม่เพียงพอ จนไม่เข้าใจปัญหาที่แท้จริง
ตามปกติการแก้ปัญหาของนโยบายสาธารณะจะมี 5 กระบวนการ คือ
- กำหนดประเด็น หรือเงื่อนไขที่เป็นประเด็นสำคัญต่อการพัฒนา
- กำหนดนโบาย ด้วยการออกแบบและวิเคราะห์ทางเลือกความเหมาะสมของนโยบาย
- การตัดสินใจนโยบายให้มีความสอดคล้องกับความต้องการและเป้าหมาย
- การนำนโยบายไปปฏิบัติให้เกิดผล
- การติดตามและประเมินผล เพื่อนำไปสู่กมารพัฒนานโยบายที่ตอบโจทย์ความต้องการได้มากขึ้น
แต่ที่ผ่านมานโยบายสาธารณะของไทยยังคงดำเนินตามกระบวนการไม่ได้ เนื่องจากการดำเนินงานยังเป็นในรูปแบบต่างคนต่างแก้ปัญหา มีข้อมูลไม่เพียงพอจนทำให้ไม่เข้าใจปัญหา ซึ่งควรฟังข้อมูลจากประชาชนหรือผู้ที่ได้รับผลกระทบมากขึ้น ต้องมีเครื่องมือช่วยในการประมวลข้อมูลและกลั่นกรองออกมาเป็นนโยบายที่ถูกต้องตามหลักวิชาการ และสามารถเชื่อถือได้
กำเนิด TPLab ห้องทดลองออกแบบนโยบายไทย
ดังนั้นจากปัญหาเกิดขึ้นในการจัดทำนโยบาย จึงทำให้เกิดห้องปฏิบัติการนโยบายประเทศไทย หรือ TPLab (Thailand Policy Lab) ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่าง สคช.กับโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) มีวัตถุประสงค์
- ส่งเสริมกระบวนการนโยบายที่มีความครอบคลุมและขับเคลื่อนโดยประชาชน
- คิดค้นนวัตกรรมด้านการกำหนดนโยบายในการรับมือกับความท้ายทายในปัจจุบันและอนาคต
- เพิ่มขีดความสามารถและศักยภาพภาครัฐและเอกชนในการออกแบบและดำเนินนโยบายด้วยนวัตกรรม
- สร้างและขยายเครือข่ายนวัตกรรมในหลายระดับอย่างยั่งยืน
- ส่งเสริมประเทศไทยให้เป็นศูนย์กลางชั้นนำด้านนวัตกรรมเชิงนโยบายในระดับภูมิภาค
“เราอยากทดลองกระบวนการเครื่องมือใหม่ ๆ เทสดูว่าใช้ได้กับประเทศไทยไหม แล้วที่สำคัญจะต้องถอดบทเรียนมาว่า โดยหลักการความคิดที่เปลี่ยนไป จะเปลี่ยนระบบของเราที่ตรงไหนอย่างไร จนถึงวันนี้เรารับความรู้ ได้รับแนวคิดมามากมาย แต่กระบวนการงบประมาณ กระบวนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ กระบวนการวางนโยบายของเรา ยังเหมือนเริ่มต้นเมื่อ 40 ปีที่แล้ว ยังเป็นอย่างนั้นอยู่” ที่ปรึกษาด้านการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันและนวัตกรรมนโยบายสาธารณะ กล่าว
ห้องปฏิบัติการนโยบายประเทศไทย นอกจากจะทดลองเครื่องมือและกระบวนการเพื่อพัฒนานวัตกรรมเชิงนโยบาย ยังมีการสร้างองค์ความรู้ ทักษะ และประสบการณ์การใช้เครื่องมือการพัฒนานโยบายใหม่ ๆ ให้แก้ผู้จัดทำยุทธศาตร์ หรือนโยบายของประเทศ รวมถึงมุ่งเน้นพัฒนาเครือข่ายผู้จัดทำนโยบายทั้งในและต่างประเทศ เพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ ในการสร้างสรรค์แนวทางการแก้ไขปัญหา หรือพัฒนานโยบายสาธารณะแห่งอนาคตผ่านการใช้นวัตกรรมที่หลากหลายและเหมาะสม
เปิด 8 ขั้นตอนจัดทำนวัตกรรมนโยบายสาธารณะ แก้ปัญหาประชาชนได้ตรงจุด
TPLab ได้คิดค้นหลักการพื้นฐานในการออกแบบกระบวนการนวัตกรรมนโยบายสาธารณะแบบใหม่ ที่มี 5 หลักการด้วยกัน เพื่อเอื้อต่อการสร้างนวัตกรรมเชิงนโยบายสาธารณะ และทั้งวงจรให้มีประสิทธิภาพในเชิงนโยบายและตอบปัญหาภาคประชาชนได้มากขึ้น
กระบวนการนโยบายต้องมีการเรียนรู้ตลอดทั้งวงจร (Learning-Oriented) โดยประเด็นปัญหาและสถานการณ์นโยบายเริ่มมีความซับซ้อนสูง จึงทำให้มีข้อมูลและองค์ความรู้ที่เกี่ยวข้องไม่ครบถ้วน หรือไม่ทันสมัย ดังนั้นการออกแบบทางเลือก หรือการตัดสินใจเชิงนโยบายจึงต้องให้ความสำคัญกับการเรียนรู้ และเปิดกว้างให้โอกาสกับมุมมองใหม่ ๆ ตลอดเวลา
นอกจากนี้กระบวนการอาจมีการทำวนซ้ำ เพื่อให้เกิดปรับปรุงสาระการวิเคราะห์ หรือข้อเสนอแนะ รวมทั้งเปิดโอกาสให้มีการทดลอง เพื่อให้เข้าใจปัญหา และเรียนรู้ แต่ต้องคำนึงข้อจำกัดของเวลาที่ต้องดำเนินกระบวนการด้วย เพื่อให้ทันความต้องการในการประยุกต์ใช้
การแก้ปัญหาที่มีประสิทธิผลมาจากการเห็นภาพรวมอย่างเป็นระบบ (System Thinking) จำเป็นต้องมีการทำความเข้าใจปัญหา หรือสถานการณ์อย่างเป็นระบบ สามารถกำหนดและอธิบายขอบเขตของประเด็นปัญหา กลไก กระบวนการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้อง ที่สามารถประกอบขึ้นเป็นโครงสร้างภายในสภาพแวดล้อมที่มีผลกระทบต่อปัญหา ในขณะเดียวกันกับที่มองเห็นทิศทางที่ระบบนั้น ๆ กำลังเคลื่อนไป เสมือนเห็นทั้งป่าและต้นไม้ในป่า
การมีส่วนร่วมที่ครอบคลุม และสร้างสรรค์จะทำให้เกิดนวัตกรรมนโยบายสาธารณะที่มีประสิทธิผล (Inclusive Participation) เป็นการส่งเสริม และสนับสนุนให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย รวมถึงกลุ่มคนที่อาจไม่เคยเกี่ยวข้อง ได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำนโยบายมากขึ้น เพื่อทำให้มองเห็นและเข้าใจปัญหาได้อย่างครบถ้วนในมุมมองที่เหมือน หรือแตกต่างกัน ซึ่งจะนำไปสู่การให้นิยามปัญหา หรือการออกแบบทางเลือกในการแก้ปัญหาที่ต่างไปจากเดิม ซึ่งคาดว่าจะสามารถแก้ปัญหาได้อย่างจริงมากขึ้น
เน้นการปฏิบัติการเพื่อสร้างประสิทธิผลมากกว่าการจัดทำเอกสารแผนที่สมบูรณ์แบบ (Action-Oriented) โดยเนื่องจากปัญหา และสถานการณ์มีความซับซ้อนสูง จะทำให้มีข้อมูลและองค์ความรู้ที่จำเป็นไม่ครบถ้วน ขณะเดียวกันสถานการณ์ดังกล่าวมักมีความเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ไม่เอื้อต่อการทำความเข้าใจได้ทั้งหมดอย่างครบถ้วน และอาจใช้เวลานานเกินไป รวมทั้งเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ ดังนั้นการเรียนรู้สถานการณ์จริง จะทำให้เกิดความเข้าใจข้อมูลได้ดี หรือออกแบบข้อเสนอเชิงนโยบายได้อย่างมีประสิทธิผล อย่างไรก็ตามการทำงานจริงยังต้องให้ความสำคัญกับการเรียนรู้และทำความเข้าใจ ก่อนดำเนินการเสมอ เพราะการปฏิบัติการที่สุ่มเสี่ยงเกินไป อาจทำให้เกิดความเสียหายที่มากเกิดจะแก้ไขได้
เน้นการมองคนที่เกี่ยวข้อง เป็นมนุษย์ที่มีชีวิตจิตใจและมีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Humanistic Approach) ซึ่งเป็นวิธีคิดที่ให้ความสำคัญกับความมนุษย์ ที่มีความแตกต่างหลากหลายในด้านการแสดงออกในมิติต่าง ๆ ทั้งอารมณ์ ความรู้สึก ความคิดเห็น หรือทัศนคติ และลักษณะเฉพาะของบุคคลที่เกิดจากปัจจัยต่าง ๆ เช่น ประสบการณ์ ความหวัง ความกลัว โดนจะมุ่งเน้นให้ความสำคัญของคุณค่าของแต่ละคน
ดังนั้นกระบวนการนโยบายสาธารณะ จำเป็นต้องทำความเข้าใจกับเจ้าของปัญหาซึ่งก็คือมนุษย์ รวมทั้งสิ่งแวดล้อม หรือบริบทที่มีผลต่อความรู้สึกนึกคิด และพฤติกรรมมนุษย์ของแต่ละคน และมุ่งเน้นให้คนที่มีความแตกต่างได้มีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบาย ตั้งแต่การออกแบบจนถึงการสะท้อนปัญหาของนโยบาย
เมื่อได้หลักการพื้นฐานแล้ว ก็จะได้กระบวนการออกแบบนวัตกรรมเชิงนโยบาย 8 ขั้นตอน ดังนี้
- สำรวจพัฒนาการของประเด็นนโยบาย ทำความเข้าใจโจทย์ที่ได้รับ หรือสิ่งที่ต้องดำเนินการพัฒนาการของปัญหา และการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมา รวมทั้งผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและบริบทแวดล้อม ซึ่งจะทำให้เข้าใจโจทย์ที่ได้รับ หรือสิ่งที่ต้องดำเนินการ เข้าใจพัฒนาการของนโยบาย เข้าใจบริบท และมีข้อมูลที่เพียงพอที่จะจะทำแผนผังระบบ
- สร้างแผนที่เพื่อเชื่อมโยงภาพรวมของปัญหาอย่างเป็นระบบ ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ได้เห็นภาพรวม และองค์ประกอบของประเด็นปัญหา สามารถระบุข้อมูล หรือความรู้ที่ยังต้องหาเพิ่มเติม เพื่อทำให้ระบบสมบูรณ์ขึ้น จะทำให้เห็นความเชื่อมโยงขององค์ประกอบ รวมถึงทิศทางการดำเนินงานว่าไปถึงวัตถุประสงค์อะไร และเห็นภาพอนาคตที่จะเกิดขึ้น
- พัฒนาจุดมุ่งหมายเชิงระบบ และนิยามปัญหาใหม่ เพื่อกำหนดจุดมุ่งหมายร่วมกันในการพัฒนาสิ่งที่อยากให้เกิดขึ้นในอนาคต รวมถึงกำหนดขอบเขตของโจทย์ หรือสิ่งที่ต้องทำ เพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมาย
- ทบทวนพลวัตของระบบพร้อมระบุจุดคานงัด โดยเพื่อทบทวนโจทย์ที่ตั้งขึ้นมาจากการะบวน เมื่อทำแล้วจะสามารถนำพาระบบไปสู่ภาพที่ต้องการร่วมกันในอนาคตได้หรือไม่ รวมถึงประเมินว่าพื้นในใดของระบบแบบแผนผังเป็นจุดคานงัดของระบบ หรือเป็นตำแหน่งที่สามารถแทรกแซงแล้วมีศักยภาพทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของระบบให้ไปในทิศทางที่ต้องการ
- ระดมความคิดเห็นและพัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบาย ด้วยการระดมความคิดในการออกแบบแนวทางแก้ไขปัญหา กำหนดแผนงานโครงการ หรือมาตรการที่สามารถลงมือปฏิบัติได้จริง ก่อนจะยกระดับเป็นนโยบายต่อไป ซึ่งแนวทางการแก้ไขปัญหาอาจเป็นเกิดขึ้นในรูปแบบต่าง ๆ เช่น ประเด็นยุทธศาสตร์ แนวทางนโยยาย แผน แผนงาน โครงการ มาตรการ และกิจกรรม เป็นต้น เพื่อให้การแก้ปัญหาสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงให้ระบบได้
- ประเมิน ทดสอบ และทดสอบข้อเสนอนโยบาย เพื่อประเมินว่าแนวทางไหนมีความเป็นไปได้มากที่สุด ก่อนจะจัดทำข้อเสนอนโยบายต่อไป ซึ่งจะได้ผลการประเมินผลลัพธ์ ผลกระทบของแนวทาง มาตรการ หรือหลักการ และนวัตกรรมเชิงนโยบายที่ได้รับการปรับปรุงแล้ว จะสามารถนำไปใช้ได้จริงอย่างมีประสิทธิภาพ
- วางแผนและนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ ขยายผลของแผนงาน โครงการ หรือมาตรการที่ผ่านการปรับปรุงให้เป็นข้อเสนอเชิงนโยบายแล้ว เมื่อปฏิบัติจริงจะทำให้เห็นผลลัพธ์ตามที่คาดหวังได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเหมาะสมบริบทของพื้นที่
- ติดตามและประเมินผลนโยบาย เมื่อดำเนินนโยบายแล้ว จำเป็นจะต้องมีการติดตามและประเมินผล เพื่อให้เกิดการเรียนรู้จะผลที่เกิดขึ้นจริงและปรับปรุงนโยบายให้ตอบโจทย์มากยิ่งขึ้น
