การค้าการลงทุน
การยกเลิก MOU44 ถือเป็นหนึ่งในนโยบายของพรรคภูมิใจไทย ที่ “อนุทิน ชาญวีรกูล” เคยหาเสียงเลือกตั้งบนเวทีปราศรัยหลายเวที และถูกมองว่าเป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อสู้ศึกเลือกตั้งที่ผ่านมา
ดูเหมือนว่า นโยบายดังกล่าว ใกล้จะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ ? เมื่อสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) มีมติเห็นชอบให้ ยกเลิก MOU 44 (บันทึกความเข้าใจไทย-กัมพูชา พ.ศ. 2544) โดยสามารถทำได้ทันทีไม่ต้องรอคำยินยอมจากกัมพูชา
แต่การยกเลิก MOU ฝ่ายเดียวทำได้มากน้อยแค่ไหน??
เพียง 2 สัปดาห์ รัฐบาลอนุทินผลักดัน “นโยบายนี้”ผ่าน กลไกการประชุมสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) เมื่อ 23 เม.ย. 69 ที่ผ่านมา เพื่อมีมติยกเลิก MOU44
อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ฐานะประธานการประชุมสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ออกมาระบุว่าที่ประชุม สมช.มีมติ ยกเลิกMOU 44 และใช้กลไกอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 (UNCLOS) ซึ่งเป็นกรอบกฎหมายระหว่างประเทศที่ครอบคลุมการใช้ทะเลและทรัพยากรทางทะเลทั้งหมดแทน เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้เป็นสากล และกัมพูชาเป็นสมาชิกด้วย
“ตั้งแต่รัฐบาลเข้ามาทำหน้าที่ 2 สัปดาห์ ก็นำเสนอเรื่องการยกเลิก MOU 44 ให้ สมช.รับทราบ โดยจะใช้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) แทน ยืนยันว่า ยกเลิกเฉพาะ MOU 44 โดยจะใช้อำนาจ ครม.ยกเลิก ไม่ต้องแจ้งคู่กรณี ส่วน MOU 43 ยังไม่มีการพูดถึง ทุกอย่างยังเป็นไปตามเดิม” อนุทิน กล่าว
ยก 3 เหตุผลยกเลิก MOU 44
- MOU 2544 เป็นกรอบเจรจาผลประโยชน์ร่วมกัน ที่อยู่ใต้ทะเลระหว่างประเทศไทยและกัมพูชา แต่ในช่วง 20 กว่าปีที่ผ่านมาการเจรจาภายใต้กลไกนี้ไม่มีความคืบหน้า ทั้งนี้ไทย-กัมพูชา มีการเจรจาภายใต้กรอบ MOU 2544 นี้ เพียงแค่ 5 ครั้ง และใน 5 ครั้งนี้ ก็ไม่ได้ข้อสรุปที่เป็นประโยชน์แก่ทั้ง 2 ประเทศแต่ในทางตรงกันข้าม กลับทำให้เกิดข้อพิพาทในเรื่องเขตแดนทางทะเล และเกิดความขัดแย้งระหว่าง 2 ประเทศ รวมไปถึงไม่มีแนวทางที่จะทำให้เกิดการพัฒนาและบริหารทรัพยากรใต้ทะเลร่วมกันได้
- การยกเลิก MOU 2544 เพื่อยุติการเจรจาตามกรอบ MOU 2544 หากฝ่ายกัมพูชายังคงเห็นประโยชน์จากการพัฒนาและบริหารทรัพยากรใต้ทะเลร่วมกับไทยต่อไป ขอให้แสดงเจตนารมณ์หรือแจ้งให้ทราบ เพื่อจัดกรอบการเจรจากันใหม่ ที่มีความเป็นไปได้ โดยไม่นำไปสู่ข้อพิพาทในเรื่องเขตแดนทางทะเลเช่นที่ผ่านมา
- 25 ปีเจรจาความขัดแย้งระหว่างไทยและกัมพูชาไม่คืบหน้าในช่วง 25 ปีที่ผ่านมา หลังจากที่ได้มีการทำ MOU 2544 ไปแล้ว โดย MOU ฉบับนี้ เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้การเจรจาไม่คืบหน้า และไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของตัวเองได้
หากสถานการณ์ความขัดแย้งยังคงมีอยู่เช่นนี้ต่อไป การเจรจาเพื่อพัฒนาและบริหารทรัพยากรใต้ทะเลร่วมกัน จึงเป็นเรื่องที่ยาก เพราะหลักการที่สำคัญคือ ต้องตกลงเขตแดนทางทะเลให้ได้ก่อน แล้วจึงค่อยหาแนวทางพัฒนาและบริหารร่วมกันบนพื้นฐานความจริงใจ และแบ่งปันด้วยความเป็นธรรมทั้ง 2 ฝ่าย จึงเห็นควรที่จะยกเลิกและวางกรอบการเจรจาใหม่ เพื่อลดความขัดแย้ง และนำทรัพยากรมาใช้ให้เกิดประโยชน์ได้จริง
MOU 44 คืออะไร
สำหรับ MOU 44 คือ บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐไทยกับรัฐบาลกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน โดยข้อตกลงดังกล่าว ลงนามโดย สุรเกียรติ์ เสถียรไทย รมว.ต่างประเทศ ในช่วงรัฐบาล ทักษิณ ชินวัตร ขณะที่ฝ่ายกัมพูชา คือ ซก อัน รัฐมนตรีอาวุโสและประธานการปิโตรเลียมแห่งชาติกัมพูชาเป็นผู้ลงนาม โดย บันทึกข้อตกลงร่วมกัน เมื่อ 18 มิ.ย. 2544
UNCLOS คืออะไร
ส่วน UNCLOS หรือ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล เป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่ใช้บังคับเกี่ยวกับทะเล ซึ่งมีการจัดทำขึ้นในปี 1982(พ.ศ. 2525 ) โดยมีประเทศสมาชิกลงนามให้สัตยาบันรวม 170 ประเทศ. UNCLOS แบ่งออกเป็น 17 ภาค รวม 320 ข้อ
มีการกำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ อาทิ สิทธิหน้าที่ของรัฐในเขตทางทะเลต่าง ๆ สิทธิการเดินเรือ การแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทางทะเล การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางทะเล รวมไปถึงกลไกการระงับข้อพิพาท โดยไทยได้ลงนาม ในเดือน ธ.ค. 2525 และให้สัตยาบันในเดือน พ.ค 2554 ส่วนกัมพูชาเองก็ลงนามในอนุสัญญาฯ นี้ตั้งแต่ปี 2526 แต่เพิ่งจะให้สัตยาบันไปเมื่อวันที่ 6 ก.พ. 2569 ที่ผ่านมา
ยกเลิก MOU44 ฝ่ายเดียว แค่เกมการเมือง “ยื้อเวลา”
แน่นอนว่า หลังจาก สมช. มีมติ ยกเลิก MOU 44 ขั้นตอนต่อไป คือเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา และมีมติคณะรัฐมนตรี เพื่อให้กระทรวงการต่างประเทศ ดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป
คำถามคือ การยกเลิก MOU 44 ฝ่ายเดียวทำได้มากน้อยแค่ไหน และขั้นตอนกฎหมายในประเทศ เป็นเพียงมติ คณะรัฐมนตรี โดยไม่เสนอเข้ารับการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรได้หรือไม่ ขณะที่ขั้นตอนเหล่านี้อาจต้องใช้เวลาในการพิจารณา จนเป็นการยื้อเวลาทางการเมืองหรือไม่
สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี นักวิชาการอิสระที่ติดตามการเมืองระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียนมาอย่างยาวนาน มองว่า สิ่งที่รัฐบาลกำลังทำอาจจะเป็นแค่เกมการเมืองที่ต้องการยื้อเวลาในการใช้ความขัดแย้งระหว่างไทยกัมพูชามาใช่ประโยชน์ทางการเมือง
การที่รัฐบาลใช้กลไกการประชุมสมช.เพื่อมีมติยกเลิก MOU 44 ค่อนข้างชัดเจนว่า ต้องการยื้อเวลา เพราะหลังจากนั้นต้องเสนอเข้า คณะรัฐมนตรี และอาจต้องเสนอเข้าสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งต้องใช้เวลาในการพิจารณา
“แค่ซื้อเวลาสร้างสภาพความขัดแย้งกับกัมพูชาให้มีต่อไป เพื่อประโยชน์ทางการเมือง เพราะในความเป็นจริงการยกเลิก Mou44 ฝ่ายเดียว อาจจะไม่สามารถทำได้เพราะมีการลงนามในข้อตกลงทั้งสองฝ่าย”
ขณะที่เหตุลในการยกเลิก MOU ของไทยอาจจะยังไม่เพียงพอ เพราะการขอยกเลิกได้ อาจจะต้องมีเหตุปัจจัยการละเมิดบทปฏิบัติการ (ส่วนที่เป็นสาระสำคัญ) ของสัญญาอย่างร้ายแรง หรือ สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป ดังนั้นการบอกเลิกสัญญาแต่ฝ่ายเดียวของไทย จะนำสู่ข้อพิพาท หาก กัมพูชาไม่เห็นด้วย และโต้แย้งกลับมาว่าไทยไม่สามารถยกเลิกฝ่ายเดียวได้ ในที่สุดกัมพูชาก็จะเดินหน้าไปสู่การฟ้องรัฐบาลไทย
“เห็นว่าการยกเลิกMOU44 น่าจะมีผลเสียมากกว่า เนื่องจากขาดกลไกในการเจรจา แม้ว่า UNCLOS หรืออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 (พ.ศ. 2525) สามารถใช้ระงับข่อพิพาททางทะเลได้แต่ขั้นตอนในการบังคับใช้มีความซับซ้อนมากกว่า”
“สุภลักษณ์ “มองว่า การยกเลิก MOU 44 หากกัมพูชาไม่เห็นด้วยก็นำไปสู่การฟ้องศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ซึ่งดูเหมือนว่าฝ่ายกัมพูชาเองก็พร้อมในเรื่องนี้อยู่แล้ว เนื่องจากต้องการนำความขัดแย้งกับไทยขึ้นสู่เวทีศาลโลก และได้เตรียมตัวโดยการเข้าไปร่วมเป็นภาคี UNCLOS เมื่อต้นกุมภาพันธ์ที่ผ่านมาด้วยเช่นกัน
ยกเลิกMOU44 ทำได้ ตามกรอบ อนุสัญญาเจนีวา
การยกเลิก MOU 44 แม้กฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการยกเลิกเพิกถอน แต่สามารถใช้ กรอบอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยสนธิสัญญาปี 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties) มาตรา 54 การยกเลิกหรือถอนตัวจากสนธิสัญญาย่อมทำได้ตลอดเวลาเมื่อภาคีของสัญญานั้นเห็นพ้องต้องกัน ซึ่งหมายถึง ไทย-กัมพูชาต้องเห็นร่วมกันว่าจะยกเลิกสัญญา
ขณะที่อนุสัญญาเจนีวา 1969 ได้กำหนดเหตุแห่งการยกเลิกสนธิสัญญาเอาไว้ว่าเมื่อมีการละเมิดบทปฏิบัติการ (ส่วนที่เป็นสาระสำคัญ) ของสัญญาอย่างร้ายแรง (มาตรา 60) หรือสภาพแวดล้อม (circumstance) เปลี่ยนแปลงจนไม่อาจจะบังคับให้เป็นไปตามสนธิสัญญานั้น (มาตรา 62)
การยกเลิกบันทึกความเข้าใจตามที่ได้ระบุเอาไว้ในอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยสนธิสัญญาปี 1969 ซึ่งระบุว่า ถ้าไม่ได้ตกลงกันเป็นอย่างอื่น ภาคีที่ต้องการยกเลิกหนังสือสัญญาหรือถอนตัวจากสนธิสัญญาไม่ว่าจะด้วยเหตุใดจะต้องแจ้งไปยังภาคีในสัญญานั้นเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า 12 เดือน (มาตรา 56)
คู่ภาคี มีเวลา 3 เดือนในการแสดงการคัดค้าน (มาตรา 65) และถ้ากัมพูชาไม่คัดค้าน กระทรวงการต่างประเทศของไทยก็มีหน้าที่จะต้องดำเนินการตามที่ระบุเอาไว้ในมาตรา 67 ของอนุสัญญาเจนีวาคือแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรที่ลงนามโดยผู้มีอำนาจ เช่น นายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรีต่างประเทศ กรณี MOU 44 ลงนามโดยรัฐมนตรีต่างประเทศ จึงจะถือว่าการยกเลิกมีผลตามกฎหมาย
กรณีที่กัมพูชาไม่เห็นด้วยและส่งคำคัดค้านกลับมากรุงเทพฯ เป็นลายลักษณ์อักษร กรณีนี้ก็จะกลายเป็นข้อพิพาทตามมาตรา 66 กำหนดให้คู่ภาคีทำการเจรจาหาข้อยุติภายใน 12 เดือน หากไม่สามารถดำเนินการได้หรือดำเนินการแล้วไม่ประสบความสำเร็จ อนุสัญญาเจนีวาให้ใช้อนุญาโตตุลาการ (Arbitration) โดยคู่ภาคีจะต้องตกลงกันเกี่ยวกับการจัดตั้งคณะอนุญาโตตุลาการ หากไม่สามารถตกลงกันได้ภายในระยะเวลาที่กำหนด สามารถแต่งตั้งบุคคลที่สามเพื่อช่วยเลือกคณะอนุญาโตตุลาการได้หรืออาจจะนำเรื่องสู่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice – ICJ) ก็ได้
รัฐบาลอภิสิทธิ์ มีมติยกเลิกMOU44 แต่ไม่มีผลบังคับใช้
ทำไมการยกเลิก MOU 44 จึงเป็นแค่เกมยื้อเวลา? สุภลักษณ์ บอกว่าที่ผ่านมา รัฐบาลไทยเคยมีมติยกเลิกMOU44 ช่วงรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะเป็นนายกรัฐมนตรี เคยได้ใช้ความพยายามยกเลิกบันทึกความเข้าใจฉบับนี้มาแล้วแต่ล้มเหลว โดยคณะรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เคยมีมติเมื่อ วันที่ 10 พฤศจิกายน 2552 เห็นชอบให้กระทรวงการต่างประเทศยกเลิก MOU 44 เพราะครั้งนั้น ไม่พอใจ ฮุน เซน นายกรัฐมนตรี กัมพูชา แต่งตั้งทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรีของไทยเป็นที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจ เพราะกลัวว่า ทักษิณจะเปิดเผยความลับ จนทำให้ไทยเสียเปรียบ
อย่างไรก็ตาม มติคณะรัฐมนตรีรัฐบาลอภิสิทธิ์ ไม่ได้มีผลทางกฎหมาย ยกเลิกหนังสือสัญญากับต่างประเทศ เพราะไม่ปรากฏว่ากระทวงการต่างประเทศได้ดำเนินการต่อจากมติครม.ในการยกเลิกMOU44 ตามหลักของกฎหมายภายในของไทยและอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยสนธิสัญญาปี 1969
สุภลักษณ์ บอกว่า MOU 44 เป็นบันทึกข้อตกลงระหว่างประเทศ ที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตแดนหรือส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ซึ่งตามข้อบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญวต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่ข้อเท็จจริงปรากฎว่าคณะรัฐมนตรีของรัฐบาลอภิสิทธิ์และกระทรวงการต่างประเทศไม่ได้ดำเนินการขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในอันที่จะขอยกเลิกบันทึกความเข้าใจกับกัมพูชาฉบับปี 2544 ว่าด้วยการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกันตามมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ซึ่งมีผลบังคับใช้อยู่ในเวลานั้น
“รัฐบาลยิ่งลักษณ์-ประยุทธ์” ยึด MOU 44 เจรจา
กล่าวโดยสรุปอรัฐบาลสมัยอภิสิทธิ์ไม่ได้ทำสิ่งที่จะต้องทำในการยกเลิกMOU44 ทั้งการดำเนินการตามกฎหมายภายในและกฎหมายระหว่างประเทศ จึงทำให้ MOU 44 มีผลบังคับใช้อยู่จนกระทั่งปัจจุบัน และรัฐบาลต่อๆ มาคือ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ก็แสดงเจตจำนงที่จะใช้บันทึกความเข้าใจฉบับนี้เป็นกรอบในการเจรจากับกัมพูชา เช่นเดียวกับ
เช่นเดียวกับ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี มีมติให้ดำเนินการเจรจาเพื่อแก้ไขข้อพิพาททางทะเลและร่วมพัฒนาแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียมในอ่าวไทยกับกัมพูชาตามกรอบMOU44 โดยแต่งตั้งให้ พลเอกประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีในสมัยนั้นเป็นประธานคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิคไทย-กัมพูชา (ฝ่ายไทย) เพื่อเตรียมการในการเจรจากับกัมพูชา
สุภลักษณ์ มองว่า การยกเลิก MOU 44 จะทำได้ก็ต่อเมื่อ ฝ่ายกัมพูชาต้องเห็นพ้องด้วยว่าจะต้องยกเลิก เพราะทั้งกฎหมายภายในของไทยและกฎหมายระหว่างประเทศไม่เปิดช่องให้มีการยกเลิกฝ่ายเดียวได้ เหมือนที่รัฐบาลกล่าวอ้าง เนื่องจากการยกเลิก MOU 44 มีหลักการและแนวปฏิบัติรวมตลอดถึงขั้นตอนและกรอบระยะเวลาเอาไว้อย่างชัดเจน
ดังนั้นการที่รัฐบาลอนุทิน ออกมาแถลงว่าจะมีการยกเลิกMOU 44 จึงน่าจะเป็นการยื้อเวลาเพื่อคงสภาพความขัดแย้งไทย-กัมพูชาเพื่อประโยชน์ทางการเมืองหรือไม่ เพราะ การยกเลิกฝ่ายเดียวจะนำไปสู่ข้อพิพาท จนทำให้ความขัดแย้งไปสู่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศได้ ซึ่งอาจจะมีผลเสียมากกว่าผลดีกับประเทศหรือไม่
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
