สังคม คุณภาพชีวิต
ท่ามกลางกระแสวิพากษ์วิจารณ์การบริหารกองทุนประกันสังคม ที่กำลังสั่นคลอนความเชื่อมั่นของผู้ประกันตนกว่า 24 ล้านคน ประเด็น “แยกสำนักงานประกันสังคมออกจากระบบราชการ” กลายเป็นหนึ่งในนโยบายร้อนบนเวทีเลือกตั้งปี 2569 โดยพรรคการเมืองใหญ่ทุกขั้ว ต่างออกมาแสดงจุดยืนในทิศทางเดียวกันให้ปฏิรูปครั้งใหญ่ แม้รายละเอียดและระดับความเข้มข้นจะแตกต่างกัน
พรรคประชาชน เงินของแรงงาน ต้องพ้นมือราชการ
รักชนก ศรีนอก ผู้สมัคร สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน เปิดประเด็นอย่างตรงไปตรงมาผ่านโซเชียลมีเดีย เสนอให้ “เอาประกันสังคมออกจากระบบราชการ” พร้อมตั้งคำถามเชิงโครงสร้างว่า เหตุใดกองทุนที่เป็นเงินของผู้ประกันตนและนายจ้าง จึงถูกบริหารโดยข้าราชการกระทรวงแรงงานมายาวนานกว่า 30 ปี
รักชนกยกตัวอย่างกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ซึ่งแม้จะเป็นผลประโยชน์ของข้าราชการโดยตรง แต่กลับถูกออกแบบให้บริหารนอกระบบราชการ มีการสรรหามืออาชีพดูแล เพื่อความมั่นคงและความโปร่งใสของกองทุน ตรงข้ามกับประกันสังคมที่ยังติดอยู่กับโครงสร้างราชการแบบเดิม
ข้อเสนอของพรรคประชาชนจึงไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนผู้บริหาร แต่คือการ “ปลดล็อกโครงสร้าง” เพื่อคืนอำนาจการกำหนดอนาคตของกองทุนให้กับเจ้าของเงินตัวจริง
พลังประชารัฐ–รัฐบาลรักษาการ เปิดทางศึกษา “กบข.โมเดล”
ฝั่งรัฐบาล ตรีนุช เทียนทอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน และแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี พรรคพลังประชารัฐ ออกมายอมรับอย่างชัดเจนว่า สำนักงานประกันสังคมซึ่งดำเนินงานมากว่า 31 ปี ถึงเวลาต้องปฏิรูปให้สอดรับกับบริบทเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนไป
ตรีนุชระบุว่า ได้มอบหมายให้ปลัดกระทรวงแรงงานจัดจ้างสถาบันอุดมศึกษาที่มีความเชี่ยวชาญ เข้ามาศึกษาความเป็นไปได้ในการปรับโครงสร้าง โดยมุ่งไปสู่การบริหารแบบมืออาชีพ มีความเป็นอิสระ และคล่องตัวมากขึ้น พร้อมชี้ชัดว่า “ปัญหาเชิงระบบและโครงสร้าง” คืออุปสรรคสำคัญที่ต้องเร่งแก้ไข
หนึ่งในโมเดลที่ถูกหยิบมาพิจารณา คือการแยกการบริหารออกจากระบบราชการเดิม และปรับรูปแบบให้คล้ายกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือสถาบันการเงินที่มีธรรมาภิบาลสูง
ภูมิใจไทย เห็นด้วยประกันสังคมออกนอกระบบราชการ
อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรีและ รมว.มหาดไทย แคนดิเดตนายกรัฐมนตรี พรรคภูมิใจไทย ให้สัมภาษณ์ยอมรับว่า แนวคิดแยกประกันสังคมออกจากภาพราชการเป็น “ประเด็นที่ดี” โดยเฉพาะข้อเสนอให้ใช้ระบบสรรหาผู้บริหาร แทนการโยกย้ายข้าราชการมาดำรงตำแหน่งเลขาธิการ
นายกรัฐมนตรีระบุว่า ขณะนี้อยู่ในช่วงรัฐบาลรักษาการ ไม่สามารถดำเนินการใดๆ ที่ผูกพันไปถึงรัฐบาลชุดใหม่ได้ พร้อมย้ำว่า การบริหารประกันสังคมในทางปฏิบัติขึ้นอยู่กับคณะกรรมการไตรภาคี ไม่ใช่คำสั่งฝ่ายการเมืองโดยตรง
ท่าทีดังกล่าวสะท้อนความพยายามรักษาสมดุล ระหว่างการรับฟังข้อเสนอปฏิรูป กับข้อจำกัดทางการเมืองในห้วงยุบสภา
ประชาธิปัตย์ ผ่าตัดใหญ่ แยกออกมาเป็นองค์กรอิสระ
อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ แสดงจุดยืนชัดเจนว่า ประกันสังคมจำเป็นต้อง “ปรับรื้อครั้งใหญ่” และออกมาเป็นหน่วยงานอิสระ เพื่อสร้างความโปร่งใสในการบริหารเงินกองทุน
อภิสิทธิ์ตั้งคำถามถึงความเหลื่อมล้ำเชิงระบบ โดยชี้ว่า ผู้ประกันตนต้องจ่ายเงินสมทบ พร้อมกับเสียภาษีเพื่อระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า แต่กลับได้รับสิทธิการรักษาที่ด้อยกว่าในหลายกรณี พร้อมเสนอแนวคิดแยกสิทธิรักษาพยาบาลออกไปอยู่ในระบบบัตรทอง และนำเงินสมทบไปเน้นด้านชราภาพและความมั่นคงระยะยาวแทน
เพื่อไทย ปฏิรูปทั้งระบบ บริหารมืออาชีพ–บอร์ดต้องมาจากเลือกตั้ง
พรรคเพื่อไทยประกาศนโยบาย “ยกเครื่องประกันสังคม” อย่างเป็นรูปธรรมมากที่สุด ด้วยแผนปฏิรูป 7 ด้าน ครอบคลุมทั้งโครงสร้างอำนาจ ความโปร่งใส การลงทุน และสิทธิประโยชน์
หัวใจสำคัญของข้อเสนอ คือการดึงการบริหารกองทุนออกจากการครอบงำของฝ่ายราชการและการเมือง ใช้ผู้บริหารกองทุนมืออาชีพตามมาตรฐานสากล เปิดเผยข้อมูลการลงทุนอย่างเป็นระบบ และเสริมอำนาจผู้ประกันตนผ่านบอร์ดที่มาจากการเลือกตั้งอย่างแท้จริง
นอกจากนี้ เพื่อไทยยังเสนอให้แยกภารกิจด้านการรักษาพยาบาลออกจากสิทธิด้านอื่น และบูรณาการเข้ากับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เพื่อให้ผู้ประกันตนได้รับมาตรฐานการรักษาที่เท่าเทียมกับกองทุนอื่น
พรรคการเมืองเห็นพ้อง ปรับโครงสร้างประกันสังคม
แม้พรรคการเมืองจะมาจากคนละขั้ว แต่ข้อเสนอที่ปรากฏบนเวทีเลือกตั้งครั้งนี้ สะท้อนฉันทามติสำคัญร่วมกันว่า ปัญหาประกันสังคมไม่ได้อยู่ที่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง หากแต่อยู่ที่โครงสร้างการบริหารที่ยังยึดโยงกับระบบราชการแบบเดิม
การเลือกตั้ง 2569 จึงไม่ใช่เพียงการเลือกผู้แทน แต่เป็นจุดตัดสินว่า กองทุนเงินล้านล้านบาทของแรงงานไทย จะยังคงอยู่ใต้เงาราชการ หรือจะถูกยกระดับเป็นสถาบันอิสระที่บริหารโดยมืออาชีพ เพื่อความมั่นคงในชีวิตของผู้ประกันตนในระยะยาว
“TDRI” ชี้ถึงเวลาปฏิรูปบำนาญประกันสังคม
วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ผู้อำนวยการวิจัยนโยบายหลักประกันทางสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เสนอให้แยก “กองทุนบำนาญชราภาพ” ของสำนักงานประกันสังคมออกจากระบบราชการ และจัดตั้งเป็นองค์กรอิสระบริหารแบบมืออาชีพ เช่นเดียวกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) เพื่อสร้างความโปร่งใส ความยั่งยืนทางการเงิน และลดการแทรกแซงทางการเมือง โดยย้ำว่า ข้อเสนอนี้ไม่ใช่การแยกประกันสังคมทั้งหมด แต่เป็นการแยกเฉพาะสิทธิประโยชน์ระยะยาวที่มีลักษณะแตกต่างจากสิทธิประโยชน์อื่นอย่างสิ้นเชิง
วรวรรณ อธิบายว่า โครงสร้างสิทธิประโยชน์ของประกันสังคมสามารถแบ่งออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ คือ สิทธิประโยชน์ระยะสั้น เช่น การรักษาพยาบาล การว่างงาน และสงเคราะห์บุตร ซึ่งเป็นลักษณะ “เก็บเงินมาแล้วใช้จ่ายภายในปีต่อปี” กับ สิทธิประโยชน์ระยะยาว โดยเฉพาะบำนาญชราภาพ ซึ่งต้องอาศัยการออม การสะสม และการลงทุนระยะยาวเพื่อจ่ายผลประโยชน์ในอีกหลายสิบปีข้างหน้า
“สองกองนี้ใช้ทักษะการบริหารคนละแบบ เหมือนเราไม่เอาโค้ชทีมฟุตบอลไปฝึกนักหมากรุก บำนาญชราภาพต้องการการบริหารจัดการที่สร้างผลตอบแทนระยะยาว โปร่งใส และทำให้ผู้ประกันตนมั่นใจว่าเงินออมของตัวเองจะไม่หายไป” วรวรรณ กล่าว
ชี้บทเรียน กบข. ต้นแบบองค์กรอิสระบริหารเงินบำนาญ
วรวรรณ ระบุว่า ในอดีต รัฐบาลออกแบบ กบข. ให้เป็นองค์กรนอกระบบราชการ มีการสรรหาผู้บริหารและคณะกรรมการที่มีความเชี่ยวชาญด้านการลงทุนและการเงินโดยเฉพาะ ส่งผลให้การบริหารจัดการมีความเป็นมืออาชีพ โปร่งใส และมีผลการดำเนินงานที่ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง แม้กบข.จะจัดตั้งภายหลังประกันสังคมก็ตาม
ขณะที่สำนักงานประกันสังคม แม้คณะกรรมการจะเดินทางไปศึกษาดูงานด้านกองทุนบำนาญในต่างประเทศ ทั้งยุโรป ญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา ซึ่งส่วนใหญ่แยกกองทุนบำนาญออกจากกองทุนสิทธิประโยชน์ระยะสั้นอย่างชัดเจน แต่แนวทางดังกล่าวกลับไม่ถูกนำมาปรับใช้ในประเทศไทย
“เงินเกือบ 3 ล้านล้านบาทของประกันสังคม ส่วนใหญ่คือเงินกองทุนบำนาญชราภาพ ไม่ใช่กองระยะสั้น แต่กลับถูกบริหารอยู่ภายใต้ระบบราชการเดียวกัน ซึ่งไม่เหมาะกับธรรมชาติของเงินก้อนนี้” วรวรรณ กล่าว
ต้องเป็น “นโยบายการเมือง” ราชการไม่ยอมปล่อยเงินก้อนใหญ่
วรวรรณ ย้ำว่า การแยกกองทุนบำนาญชราภาพออกมาเป็นองค์กรอิสระไม่สามารถเกิดขึ้นได้เองจากฝ่ายราชการ เนื่องจากเป็นเงินจำนวนมหาศาล และหน่วยงานรัฐมีความรู้สึกเป็น “เจ้าของเงิน” ทั้งที่ในความเป็นจริงเป็นเงินของผู้ประกันตน
“อยู่ ๆ จะให้ฝ่ายราชการปล่อยเงินเกือบ 3 ล้านล้านบาทออกไปตั้งองค์กรอิสระ เป็นไปไม่ได้ ต้องเป็นนโยบายทางการเมือง ต้องแก้กฎหมายประกันสังคม พรรคการเมืองต้องประกาศชัดว่าจะทำ” เธอกล่าว พร้อมระบุว่า ผู้มีบทบาทสำคัญคือรัฐบาลและรัฐมนตรีที่กำกับดูแล ไม่ใช่เพียงการปรับโครงสร้างภายใน
ไม่กระทบสิทธิระยะสั้น – แยกเฉพาะบำนาญชราภาพ
สำหรับข้อกังวลว่าสิทธิประโยชน์ระยะสั้น เช่น ว่างงานหรือสงเคราะห์บุตร ควรถูกแยกออกจากระบบราชการด้วยหรือไม่ ศ.ดร.วรวรรณ เห็นว่าไม่จำเป็น เนื่องจากเป็นเงินที่หมุนเวียนใช้จ่ายระยะสั้น ไม่ต้องสร้างผลตอบแทนให้เติบโตในระยะยาว และสามารถบริหารภายใต้กลไกเดิมได้
“สิทธิระยะสั้นถ้าเก็บเงินได้เพียงพอ ก็สามารถขยายสิทธิประโยชน์ได้อยู่แล้ว มีความยืดหยุ่นในตัว ไม่ได้เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างแบบบำนาญชราภาพ” เธอกล่าว
ย้อนปัญหาเชิงโครงสร้าง ตั้งแต่เริ่มเก็บเงินปี 2542
วรวรรณ เล่าย้อนว่า เริ่มศึกษาวิจัยระบบประกันสังคมตั้งแต่ช่วงเรียนปริญญาเอก โดยเปรียบเทียบกับระบบสวัสดิการในประเทศพัฒนาแล้ว เช่น แคนาดา และพบว่าระบบของไทยมีปัญหาทั้งด้านการเงินและธรรมาภิบาล ตั้งแต่เริ่มเก็บเงินสมทบบำนาญชราภาพในปี 2542
เธอชี้ว่า อัตราเงินสมทบของไทยอยู่ที่เพียงราว 6% (นายจ้าง–ลูกจ้างฝ่ายละ 3%) ต่ำกว่าความเป็นจริงมาก ขณะที่การคำนวณเชิงคณิตศาสตร์บำนาญบ่งชี้ว่าควรเก็บอย่างน้อย 20% เพื่อให้ระบบอยู่ได้อย่างยั่งยืน
“เราจ่าย 6% แต่สัญญาจะให้บำนาญขั้นต่ำ 20% ของเงินเดือน แค่รับบำนาญ 5 ปีก็คุ้มแล้ว ปีที่เกินจากนั้นคือกำไร คำถามคือใครขาดทุน คำตอบคือรุ่นลูกรุ่นหลานที่ต้องเอาเงินมาจ่ายให้เรา” วรวรรณ กล่าว
เปรียบ “นั่งตบยุงในที่มืด” หากไม่เปลี่ยนโครงสร้าง
วรวรรณ เปรียบปัญหาการบริหารกองทุนบำนาญชราภาพว่า เหมือนการนั่งอยู่ในที่มืดแล้วคอยตบยุง ต่อให้แก้ปัญหาเฉพาะหน้าอย่างไร ยุงก็ไม่หมด หากไม่ย้ายออกมาอยู่ในที่สว่าง
“ถ้าไม่เปลี่ยนโครงสร้าง เราก็จะเห็นปัญหาเดิม ๆ ซ้ำแล้วซ้ำอีก วันนี้ซื้อตึกหนึ่ง อีก 20 ปีก็อาจมีอีกหลายตึก แต่ปัญหาก็ไม่จบ” เธอกล่าว พร้อมย้ำว่าการออกนอกระบบราชการคือการพากองทุนมาอยู่ในที่สว่าง
ผลตอบแทนต่ำกว่า กบข. สะท้อนความเป็นมืออาชีพ
ในแง่ผลตอบแทนการลงทุน ศ.ดร.วรวรรณ ระบุว่า แม้กรอบกฎหมายด้านการจัดพอร์ตการลงทุน (asset allocation) ของประกันสังคมและ กบข. จะใกล้เคียงกัน แต่ผลลัพธ์แตกต่าง โดยพอร์ตพื้นฐานของ กบข. ทำผลตอบแทนได้ราว 4.4% ขณะที่ประกันสังคมได้ไม่ถึง 3% ในช่วงเดียวกัน
“นักลงทุนในวงการยอมรับว่าการบริหารของ กบข. เป็นมืออาชีพมากกว่า” เธอกล่าว พร้อมอธิบายว่า ความแตกต่างส่วนหนึ่งมาจากโครงสร้างระบบ โดย กบข. เป็นแบบกำหนดเงินสะสม (defined contribution) ให้สมาชิกเลือกพอร์ตได้ ขณะที่ประกันสังคมเป็นแบบกำหนดผลประโยชน์ (defined benefit) เงินทั้งหมดรวมอยู่ในกองเดียว
ทางออก โปร่งใส–มืออาชีพ–เพิ่มเงินสมทบ
วรวรรณ เห็นว่า การแยกกองทุนบำนาญออกมาเป็นองค์กรอิสระ จะช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้ผู้ประกันตน กล้าสมทบเงินเพิ่มในอนาคต เปรียบเหมือนการฝากเงินในธนาคาร หากธนาคารโปร่งใสและน่าเชื่อถือ คนก็ยินดีฝากเพิ่ม
ในระยะยาว เธอประเมินว่าอัตราเงินสมทบบำนาญควรเพิ่มขึ้นใกล้ระดับ 20% เช่นเดียวกับหลายประเทศในภูมิภาค โดยยกตัวอย่างเวียดนามที่เก็บสูงถึง 22% แม้เริ่มระบบช้ากว่าไทย
“ทั้งหมดนี้ขึ้นอยู่กับแรงจูงใจของนักการเมือง ถ้ามีความตั้งใจแก้ปัญหา ข้อเสนอนี้ทำได้จริง เพราะเรามีต้นแบบอย่าง กบข. ให้เห็นแล้ว” วรวรรณ กล่าว
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
