เศรษฐกิจ
บทความนี้ชวนผู้อ่านทำความเข้าใจว่าวิกฤตเศรษฐกิจนำไปสู่วิกฤตทางการเมืองได้อย่างไรผ่านข้อค้นพบในงานศึกษาทางวิชาการ 3 ชิ้นที่แสดงให้เห็นถึงแบบแผนของปรากฏการณ์นี้ในระดับโลก รวมทั้งถอดบทเรียนสำหรับประเทศไทย
การขึ้นราคาพลังงานกับการประท้วง
ในงานศึกษาของ Uexkull et al. (2024) เรื่อง Fueling protest? Climate change mitigation, fuel prices and protest onset ได้วิเคราะห์การขึ้นราคาน้ำมันเชื้อเพลิงส่งผลต่อการเกิดการประท้วง อันเป็นผลมาจากความไม่พอใจทางเศรษฐกิจ เนื่องจากราคาน้ำมันที่พุ่งสูงขึ้นเป็นปัจจัยที่กระทบต่อค่าครองชีพโดยตรง ทั้งในด้านการคมนาคมขนส่ง อาหาร และพลังงาน ซึ่งถือเป็นภาวะช็อกทางเศรษฐกิจที่รุนแรง อย่างชัดเจน และส่งผลกระทบต่อคนเกือบทุกกลุ่มในสังคมพร้อมกัน จนกลายเป็นตัวจุดชนวนที่มีประสิทธิภาพในการจุดชนวนการประท้วง
อย่างไรก็ตาม การขึ้นราคาเชื้อเพลิงอาจไม่นำไปสู่การประท้วงเสมอไป แต่ขึ้นอยู่กับการรับรู้ของประชาชน โดยการประท้วงจะเกิดขึ้นอย่างรุนแรงเมื่อประชาชนรับรู้ได้ว่ารัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อความเดือดร้อนนั้น เช่น ในประเทศที่มีการอุดหนุนราคาน้ำมันหรือประเทศผู้ผลิตน้ำมันซึ่งประชาชนมีความคาดหวังสูงว่ารัฐบาลจะต้องควบคุมราคาและมีศักยภาพในการแก้ไขปัญหาได้ ดังนั้น ปัจจัยความสัมพันธ์ระหว่างราคาน้ำมันและการประท้วงจึงไม่ได้ขับเคลื่อนด้วยตัวเลขราคาเพียงอย่างเดียว แต่ยังผูกติดอยู่กับความคาดหวังและการมองว่านโยบายรัฐบาลคือต้นเหตุของปัญหา
ข้อค้นพบจากการเก็บรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลรายเดือนจาก 157 ประเทศทั่วโลกระหว่างปี 2003–2015 งานวิจัยชิ้นนี้พบว่า การขึ้นราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศส่งผลให้ความน่าจะเป็นในการเกิดการประท้วงสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ อย่างไรก็ตาม ผลกระทบนี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติในทุกบริบท แต่จะรุนแรงเป็นพิเศษในเงื่อนไขทางการเมืองและเศรษฐกิจเฉพาะเจาะจง โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศที่มีการอุดหนุนราคาน้ำมันซึ่งประชาชนคุ้นชินกับพลังงานราคาถูกจนมองว่าเป็นสิทธิที่พึงได้รับ และในกลุ่มประเทศผู้ผลิตน้ำมันที่ประชาชนคาดหวังจะได้รับประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ ส่งผลให้การขึ้นราคาหรือการยกเลิกการอุดหนุนกลายเป็นประเด็นที่เปราะบางทางการเมืองอย่างยิ่ง เพราะถูกมองว่าไม่ยุติธรรมหรือไม่ชอบธรรม จนนำไปสู่การตั้งคำถามและกล่าวโทษรัฐบาลในที่สุด
ที่สำคัญที่สุด งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ให้เห็นว่าความสัมพันธ์ดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ในระดับโลก ซึ่งไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่เหตุการณ์จลาจลในบางพื้นที่หรือเฉพาะบางประเทศเหมือนงานศึกษาก่อนหน้า แต่เป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นแบบแผนอย่างสอดคล้องกันทั้ง 157 ประเทศที่เลือกศึกษา[1]
ผลกระทบของการกำหนดราคากับจลาจล
ความสัมพันธ์ระหว่างการขึ้นราคาพลังงานกับการเกิดประท้วงถูกพิสูจน์ในงานศึกษาของ McCulloch และคณะ (2022) เรื่อง An exploration of the association between fuel subsidies and fuel riots อีกเช่นกัน ซึ่งผลการศึกษาพบว่า การขึ้นราคาน้ำมันอย่างรุนแรงภายในประเทศเป็นปัจจัยสำคัญที่เพิ่มโอกาสในการเกิดจลาจลอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ที่ระดับราคาน้ำมันที่สูงเพียงอย่างเดียว
แต่อยู่ที่ “การเปลี่ยนแปลงอย่างฉับพลัน” เนื่องจากผู้คนมีแนวโน้มที่จะยอมรับราคาที่สูงได้มากกว่าการปรับราคาขึ้นอย่างรวดเร็วแบบก้าวกระโดด ซึ่งก่อให้เกิดสภาวะช็อก ความรู้สึกไม่ได้รับความเป็นธรรม และนำไปสู่การประท้วงในที่สุด จากการวิเคราะห์ข้อมูลจากทั่วโลกระหว่างปี 2005 ถึง 2018 พบว่ามีถึง 41 ประเทศที่เผชิญกับการจลาจลโดยเหตุการณ์เหล่านี้มักเกิดขึ้นในห้วงเวลาที่ราคาน้ำมันในตลาดโลกพุ่งสูงขึ้น
อย่างไรก็ตาม งานศึกษานี้ชี้ให้เห็นว่าการจะเกิดจลาจลหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับระบบการกำหนดราคาของแต่ละประเทศเป็นสำคัญ โดยสามารถแบ่งได้เป็น 2 ระบบหลัก คือ “ระบบราคาลอยตัว” ที่ราคามักปรับตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไปและสม่ำเสมอตามกลไกตลาด ทำให้การปรับขึ้นแต่ละครั้งมีขนาดเล็กและไม่กระตุ้นให้เกิดความรุนแรง กับอีกระบบหนึ่งคือ “ระบบตรึงราคา” ที่รัฐบาลจะใช้การอุดหนุนเพื่อรักษาเสถียรภาพราคาให้ต่ำกว่าความเป็นจริง
ข้อค้นพบจากงานศึกษานี้กลับพบว่า ระบบตรึงราคานี้มีโอกาสนำไปสู่การเกิดจลาจลที่มากกว่า เนื่องจากเมื่อภาระการอุดหนุนเริ่มส่งผลต่อสถานะทางการคลัง รัฐบาลจะถูกบีบให้ต้องปรับขึ้นราคาแบบก้าวกระโดดในครั้งเดียว ซึ่งการปรับขึ้นราคาอย่างมหาศาลเช่นนี้เองที่เป็นชนวนเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดการประท้วงและจลาจลในที่สุด
กล่าวโดยสรุป งานศึกษาชิ้นนี้ได้เปลี่ยนมุมมองจากเดิมที่เชื่อว่าราคาน้ำมันที่สูงขึ้นคือสาเหตุหลักของการประท้วงและจลาจล ไปสู่การชี้ให้เห็นว่า “การบริหารจัดการเชิงสถาบันต่อราคาพลังงาน” คือต้นเหตุที่แท้จริงที่นำไปสู่การประท้วงและจลาจล โดยตัวขับเคลื่อนสำคัญของการจลาจลไม่ใช่ระดับของราคา แต่คือวิธีการที่รัฐบาลจัดการกับความผันผวนของราคา โดยเฉพาะในระบบตรึงราคาที่สะสมแรงกดดันจากการอุดหนุนจนนำไปสู่การปรับราคาขึ้นอย่างรุนแรงและฉับพลัน ซึ่งเป็นชนวนเหตุที่แท้จริงของการเกิดจลาจลในหลายประเทศทั่วโลก[2]
วิกฤตพลังงานนำไปสู่วิกฤตการเมืองได้อย่างไร
การขึ้นราคาพลังงานอาจนำไปสู่ความไม่สงบในประเทศได้เช่นกัน ในงานศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) เมื่อปี 2023 เรื่อง Social Unrests and Fuel Prices: The Role of Macroeconomics, Social and Institutional Factors ซึ่งมีคำถามสำคัญในการศึกษา คือ การปรับเพิ่มราคาน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความไม่สงบทางสังคมภายใต้เงื่อนไขใดบ้าง โดยวิเคราะห์ข้อมูลประเทศกำลังพัฒนา 101 ประเทศ ตลอดช่วงระยะเวลา 20 ปี ตั้งแต่ปี 2001 ถึง 2020
ข้อค้นพบสำคัญจากงานศึกษาชิ้นนี้ชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างการปรับขึ้นราคาน้ำมันเชื้อเพลิงกับการเพิ่มขึ้นของความไม่สงบทางสังคมในประเทศกำลังพัฒนา 101 ประเทศ ระหว่างปี 2001–2020 โดยพบว่า การขึ้นราคาน้ำมันไม่ได้นำไปสู่การเกิดจลาจลโดยอัตโนมัติ แต่จะกลายเป็นชนวนเหตุทางการเมืองที่รุนแรงภายใต้เงื่อนไขแวดล้อมเฉพาะตัว ซึ่งการเกิดผลกระทบเป็นลูกโซ่เริ่มจากวิกฤตค่าครองชีพ เนื่องจากน้ำมันเป็นปัจจัยการผลิตหลักที่ส่งผลกระทบต่อเนื่องไปยังค่าขนส่ง ราคาอาหาร และเงินเฟ้อทั่วไป ส่งผลให้รายได้ที่แท้จริงของประชาชนลดลงโดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย ตามมาด้วยผลกระทบในวงกว้างต่อระบบเศรษฐกิจ ทั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ลดลง อัตราว่างงานที่สูงขึ้น และภาวะเงินเฟ้อ จนนำไปสู่ความรู้สึกถึงความไม่เป็นธรรมในสังคม โดยประชาชนมักมองว่าการขึ้นราคาคือความล้มเหลวของรัฐบาลหรือการผิด “สัญญาประชาคม” โดยเฉพาะในประเทศที่เคยมีการอุดหนุนราคาน้ำมันมาก่อน ซึ่งความรู้สึกคับข้องใจเหล่านี้คือกลไกหลักที่เปลี่ยนปัจจัยทางเศรษฐกิจให้กลายเป็นความขัดแย้งจนนำไปสู่การประท้วงต่อต้านรัฐบาลจนกลายเป็นวิกฤตการเมือง
ในแง่ผลกระทบ งานศึกษาชิ้นนี้ระบุว่า ผลกระทบของการขึ้นราคาน้ำมันไม่ได้เกิดขึ้นอย่างเท่าเทียมกันในทุกประเทศ แต่ขึ้นอยู่กับบริบทและปัจจัยแวดล้อมที่สำคัญ โดยมีปัจจัยที่ส่งเสริมความรุนแรงของวิกฤต ได้แก่ ภาวะเศรษฐกิจถดถอย ความไร้เสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน และระดับความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่สูงในสังคม ซึ่งปัจจัยเหล่านี้จะเปลี่ยนการขึ้นราคาน้ำมันให้กลายเป็นชนวนเหตุความไม่สงบที่รุนแรงขึ้น ในทางกลับกัน ปัจจัยที่ช่วยบรรเทาความรุนแรงของวิกฤตได้ คือการมีนโยบายรัฐที่เข้มแข็ง โดยเฉพาะการใช้จ่ายภาครัฐในระดับสูงในภาคส่วนสำคัญอย่างสาธารณสุขและการศึกษา ซึ่งชี้ให้เห็นว่ากลยุทธ์การบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพคือการปรับลดงบประมาณอุดหนุนราคาน้ำมันแล้วนำเงินที่ประหยัดได้ไปจัดสรรเป็นสวัสดิการสังคมเพื่อลดแรงต้านจากประชาชน
นอกจากนี้ ปัจจัยด้านสถาบันยังมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่ง โดยประเทศที่มีปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันสูง สถาบันการเมืองอ่อนแอ หรือขาดธรรมาภิบาล จะมีความเปราะบางและมีโอกาสเกิดความไม่สงบจากการขึ้นราคาน้ำมันได้ง่ายกว่าประเทศที่มีสถาบันการเมืองเข้มแข็ง[3]
บทเรียนสำหรับประเทศไทย
ข้อค้นพบจากงานศึกษาทั้งสามชิ้นซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลเชิงเปรียบเทียบในระดับโลกเป็นเวลาต่อเนื่องบ่งชี้ว่าราคาพลังงานเปรียบเสมือน “การเมืองของค่าครองชีพ” เนื่องจากเป็นปัจจัยพื้นฐานที่ส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ต่อทั้งการเดินทาง การคมนาคม การขนส่ง ตลอดจนราคาสินค้าและบริการในชีวิตประจำวัน ดังนั้น การปรับราคาพลังงานจึงไม่ใช่เพียงประเด็นทางเศรษฐกิจเรื่องของตัวเลขทางเทคนิคที่ปรากฏตามหน้าข่าวรายวันเท่านั้น แต่ควรถูกพิจารณาในฐานะประเด็นทางนโยบายที่มีมิติทางสังคมและการเมืองควบคู่กันไปด้วย
บทเรียนที่สำคัญประการหนึ่งจากข้อค้นพบในงานศึกษาทั้งสามชิ้น คือ การตรึงและอุดหนุนราคาพลังงานอาจเป็นมาตรการที่จำเป็นในช่วงสภาวะฉุกเฉิน แต่หากขาดการวางแผนปรับลดการอุดหนุนอย่างเป็นระบบ มาตรการดังกล่าวจะกลายเป็นเพียงการ “ยื้อเวลา” ซึ่งหากถึงจุดที่ต้องปรับขึ้นราคาครั้งใหญ่ในอนาคต ผลกระทบที่ตามมาจะไม่ใช่เพียงความรุนแรงทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่จะลุกลามไปสู่วิกฤตการเมืองด้วยเช่นกัน
แม้ว่าในความเป็นจริง รัฐบาลจะไม่สามารถตรึงราคาพลังงานไว้ได้ตลอดไปและจำเป็นต้องปล่อยให้ราคาสะท้อนต้นทุนจริงตามกลไกตลาดมากขึ้น แต่รัฐบาลต้องมีบทบาทสำคัญในการออกมาตรการบรรเทาผลกระทบความเดือดร้อน โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางทางเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากการพุ่งสูงขึ้นของราคาพลังงาน ซึ่งถือเป็นมิติทางสังคมที่สำคัญของวิกฤตพลังงานที่รัฐต้องเข้ามาดูแลเพื่อไม่ให้เป็นการผลักภาระให้ประชาชนต้องแบกรับผลกระทบเพียงลำพัง
วิกฤตพลังงานไม่ได้ส่งผลกระทบเพียงแค่มิติทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังสามารถลุกลามจนกลายเป็นวิกฤตการเมืองได้ โดยเฉพาะประสิทธิภาพการบริหารจัดการที่รัฐบาลต้องแสดงให้เห็นถึงความสามารถในการควบคุมดูแล ไม่ผลักภาระให้ประชาชนแบกรับมากเกินไป และต้องสร้างสมดุลระหว่างกลไกราคาควบคู่ไปกับการออกมาตรการช่วยเหลือประชาชนอย่างตรงจุด
อ้างอิง:
[1] von Uexkull, N., Rød, E. G., & Svensson, I. (2024). Fueling protest? Climate change mitigation, fuel prices and protest onset. World Development, 177, 106536. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2024.106536
[2] McCulloch, N., Natalini, D., Hossain, N., & Justino, P. (2022). An exploration of the association between fuel subsidies and fuel riots. World Development, 157, 105935. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2022.105935
[3] Drabo, A., Eklou, K. M., Imam, P. A., & Kpodar, K. (2023). Social unrests and fuel prices: The role of macroeconomic, social and institutional factors (Working Paper No. WP/23/228). International Monetary Fund.
