ลดหย่อนพ่อแม่ บัตรคนจน และโจทย์ยากของรัฐสวัสดิการไทย

คำถามนี้ฟังดูง่าย แต่ในทางปฏิบัติกลับเป็นหนึ่งในโจทย์ที่ท้าทายที่สุดของการออกแบบรัฐสวัสดิการทั่วโลก

บางคนมีรายได้ต่ำแต่มีทรัพย์สินจำนวนมาก บางคนมีรายได้ดีในเอกสารแต่กำลังแบกรับภาระหนี้สินมหาศาล บางคนไม่มีรายได้เป็นของตนเองเลย แต่บ้านรวย ขณะที่บางคนมีลูกหลานที่มีฐานะดี แต่แทบไม่ได้รับการดูแล

ยิ่งในประเทศอย่างประเทศไทยที่แรงงานจำนวนมากประกอบอาชีพอิสระ ทำธุรกิจส่วนตัว หรือทำงานนอกระบบ การสังเกตรายได้ที่แท้จริงยิ่งเป็นเรื่องยาก

ด้วยเหตุนี้ ทุกครั้งที่รัฐพยายามคัดกรองผู้มีสิทธิได้รับสวัสดิการ จึงแทบหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะเกิดคำถามว่า เกณฑ์ที่ใช้สะท้อนความเป็นจริงของชีวิตผู้คนมากน้อยเพียงใด

ดราม่าที่เกิดขึ้นหลังคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเมื่อวันอังคารที่ 2 มิถุนายน 2569 ให้นำข้อมูลการใช้สิทธิลดหย่อนภาษีบิดามารดามาใช้ประกอบการพิจารณาสิทธิบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ จึงไม่ใช่เพียงข้อถกเถียงเรื่องภาษีหรือสวัสดิการเท่านั้น

แต่เป็นหน้าต่างบานสำคัญที่ทำให้เราเห็นความท้าทายพื้นฐานที่สุดของรัฐสวัสดิการไทย นั่นคือ การแยกแยะว่าใครควรได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ และใครควรพึ่งพากลไกอื่นแทน

หลายคนไม่พอใจกับมาตรการดังกล่าว เพราะรู้สึกว่ารัฐกำลังบังคับให้ครอบครัวต้องเลือกระหว่าง “บัตรคนจน” กับ “สิทธิลดหย่อนภาษีของลูก”

บางคนตั้งคำถามว่า ลูกใช้สิทธิลดหย่อนภาษีแล้วประหยัดภาษีได้เพียงไม่กี่พันบาทต่อปี แต่พ่อแม่อาจสูญเสียสวัสดิการที่มีมูลค่าสูงกว่านั้นหลายเท่า แบบนี้สมเหตุสมผลแล้วหรือ

เพื่อทำความเข้าใจประเด็นนี้ให้รอบด้านมากขึ้น เราต้องเริ่มด้วยหลักฐานเชิงประจักษ์สำคัญที่สังคมไทยอาจยังรับรู้ไม่มากนัก นั่นคือ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐของไทยไปถึงคนจนที่แท้จริงมากน้อยเพียงใด

คนจนไม่ได้ คนได้ไม่จน

บัตรสวัสดิการแห่งรัฐถือเป็นหนึ่งในนโยบายสวัสดิการที่ใช้งบประมาณมากที่สุดของประเทศ

ตลอดช่วง 5 ปีแรกของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ รัฐใช้งบประมาณไปแล้วเกือบสามแสนล้านบาท และมีผู้ได้รับบัตรอยู่ในระดับประมาณ 13-14 ล้านคนอย่างต่อเนื่อง

หากดูเพียงตัวเลขดังกล่าว หลายคนอาจคิดว่านโยบายนี้ประสบความสำเร็จในการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยจำนวนมาก

แต่เมื่อพิจารณาหลักฐานเชิงประจักษ์ ภาพที่ปรากฏกลับไม่เป็นเช่นนั้น

งานศึกษาของ ฉัตร คำแสง พบว่า ในปี 2021 ประเทศไทยมีคนจนประมาณ 4.4 ล้านคน แต่มีผู้ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐถึง 14.6 ล้านคน หรือมากกว่าจำนวนคนจนกว่า 3 เท่า

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อเปรียบเทียบกับข้อมูลความยากจน พบว่ามีคนจนจริงราว 2.7 ล้านคนที่ไม่ได้รับบัตร ขณะที่มีผู้ไม่จนกว่า 11 ล้านคนได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

งานวิจัยของ วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์ สะท้อนปัญหาในทิศทางเดียวกัน โดยพบว่า การรั่วไหลและการตกหล่นของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐยังอยู่ในระดับสูงมาก ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐกว่า 85% ไม่ได้อยู่ใต้เส้นความยากจน ขณะที่คนจนราว 70% กลับไม่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเลย

กล่าวอีกนัยหนึ่ง คนจนเกือบครึ่งหนึ่งตกหล่นจากระบบ ขณะที่ผู้ได้รับสิทธิจำนวนมากกลับไม่ได้ยากจนตามนิยามของนโยบาย

ปัญหานี้ในวงการนโยบายสาธารณะ เราเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า inclusion error และ exclusion error หรือปัญหา “รั่วไหล” และ “ตกหล่น” ของสวัสดิการ

และบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของไทยกำลังเผชิญทั้งสองปัญหาพร้อมกัน

ทำไมการคัดกรองคนจนจึงยากกว่าที่คิด

หลายคนอาจสงสัยว่า ในยุคที่รัฐมีฐานข้อมูลมากมาย ทำไมเรายังแยกไม่ออกว่าใครจนจริงหรือไม่

คำตอบคือ คนจนจำนวนมากไม่ได้มีรายได้ที่รัฐสามารถสังเกตเห็นได้โดยตรง

งานศึกษาของ วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร พบว่า กว่า 70% ของการรั่วไหลของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเกิดจากผู้ที่มีรายได้จริงสูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนด แต่รัฐไม่สามารถตรวจจับได้อย่างแม่นยำ

เหตุผลสำคัญคือ ผู้ถือบัตรจำนวนมากประกอบอาชีพอิสระ ทำธุรกิจส่วนตัว หรือช่วยงานครอบครัวโดยไม่มีหลักฐานรายได้ที่ชัดเจน

ในทางเศรษฐศาสตร์ นี่คือปัญหาคลาสสิกของการออกแบบสวัสดิการแบบมุ่งเป้า (targeted welfare)

รัฐต้องการช่วยเหลือเฉพาะคนที่เดือดร้อนจริง แต่รายได้ที่แท้จริงของประชาชนจำนวนมากกลับเป็นข้อมูลที่รัฐมองไม่เห็น รัฐจึงต้องอาศัยเครื่องบ่งชี้ (proxies) ต่าง ๆ มาช่วยประเมินฐานะทางเศรษฐกิจแทน ไม่ว่าจะเป็นการถือครองที่ดิน การมีรถยนต์ การลงทุนในหุ้น การทำประกันชีวิต หรือข้อมูลสินเชื่อ และล่าสุด รวมถึงข้อมูลการใช้สิทธิลดหย่อนภาษีบิดามารดาด้วย

บัตรคนจนช่วยคนจนได้มากน้อยเพียงใด

คำถามสำคัญของเรื่องนี้อาจไม่ได้มีเพียงว่า ใครควรได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่รวมถึงว่าบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในรูปแบบปัจจุบันช่วยคนจนได้มากน้อยเพียงใด

งานวิจัยของ วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์ ซึ่งประเมินผลกระทบของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐโดยใช้ข้อมูลระดับครัวเรือนทั่วประเทศ พบว่า โครงการไม่ได้ส่งผลให้รายจ่ายเพื่อการบริโภคหรือรายจ่ายด้านอาหารของผู้ได้รับบัตร เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ แม้สิ่งเหล่านี้จะเป็นเป้าหมายหลักของนโยบายก็ตาม

ผู้วิจัยเสนอว่า สาเหตุหนึ่งอาจมาจากวงเงินช่วยเหลือที่ค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับระดับความยากจน โดยเงินช่วยเหลือสูงสุด 300 บาทต่อเดือนคิดเป็นเพียงประมาณ 12% ของรายจ่ายเฉลี่ยของผู้ที่อยู่ใต้เส้นความยากจน และไม่ถึง 3% ของรายจ่ายเฉลี่ยต่อหัวของประชากรไทย

ผลการศึกษาดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไม่มีประโยชน์ แต่สะท้อนว่าโจทย์ของนโยบายอาจซับซ้อนกว่าการเพิ่มหรือลดจำนวนผู้ได้รับสิทธิเพียงอย่างเดียว เพราะแม้รัฐจะคัดกรองคนจนได้แม่นยำขึ้น แต่หากรูปแบบการช่วยเหลือยังไม่ตอบโจทย์การยกระดับคุณภาพชีวิต ผลลัพธ์ที่ได้อาจยังไม่เป็นไปตามที่สังคมคาดหวัง

ในอีกด้านหนึ่ง หากระบบคัดกรองยังปล่อยให้สวัสดิการจำนวนมากรั่วไหลไปสู่ผู้ที่ไม่ได้เดือดร้อนจริง งบประมาณที่เหลือสำหรับช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยก็จะยิ่งลดลงตามไปด้วย

นี่จึงเป็นเหรียญ 2 ด้านที่ผู้กำหนดนโยบายต้องเผชิญพร้อมกัน คือ ไม่เพียงต้องออกแบบสวัสดิการให้ช่วยคนจนได้จริง แต่ยังต้องทำให้สวัสดิการนั้นไปถึงคนที่ควรได้รับจริงด้วย และนี่เองคือบริบทที่ทำให้กระทรวงการคลังพยายามปรับปรุงระบบคัดกรอง

เหตุผลของกระทรวงการคลัง

หากมองจากมุมของผู้กำหนดนโยบาย การนำข้อมูลลดหย่อนภาษีบิดามารดามาใช้ไม่ได้เกิดขึ้นอย่างไร้เหตุผล

หากผู้สูงอายุคนหนึ่งมีบุตรที่มีรายได้ถึงขั้นเสียภาษี และบุตรคนนั้นใช้สิทธิลดหย่อนภาษีบิดามารดา ย่อมเป็นสัญญาณหนึ่งว่าครอบครัวดังกล่าวอาจมีศักยภาพในการดูแลกันเองมากกว่าครัวเรือนที่ไม่มีผู้สนับสนุนเลย

หากพิจารณาในระดับหลักการ นี่ไม่ต่างจากการใช้ข้อมูลการถือครองทรัพย์สิน เงินฝาก หรือการลงทุนทางการเงิน ซึ่งล้วนเป็นตัวชี้วัดทางอ้อมของฐานะทางเศรษฐกิจ

ดังนั้น ปัญหาของดราม่าครั้งนี้จึงไม่ใช่ว่ารัฐไม่ควรคัดกรองคนจน

แต่เป็นคำถามว่า รัฐกำลังเลือกใช้ตัวชี้วัดที่เหมาะสมหรือไม่

เมื่อความเป็นจริงของครอบครัวไม่เหมือนแบบฟอร์มภงด. 90

แม้รัฐจะมีเหตุผล แต่ความโกรธของสังคมก็มีเหตุผลไม่แพ้กัน

เพราะในชีวิตจริง ลูกบางคนส่งเสียเลี้ยงดูพ่อแม่อย่างสม่ำเสมอ ลูกบางคนช่วยเหลือเป็นครั้งคราว ลูกบางคนใช้สิทธิลดหย่อนภาษี แต่ไม่ได้ดูแลพ่อแม่มากอย่างที่ระบบสมมติ

ขณะเดียวกัน ผู้สูงอายุจำนวนไม่น้อยแม้จะมีลูก แต่ยังต้องพึ่งพารายได้ของตนเอง หรือยังต้องอาศัยสวัสดิการจากรัฐเพื่อดำรงชีวิต

ปัญหาจึงอยู่ที่การใช้ข้อมูลหนึ่งตัวแปรเพื่อสรุปสภาพความเป็นอยู่ของคนทั้งครัวเรือน ในทางสถิติ ตัวแปรดังกล่าวอาจมีความสัมพันธ์กับฐานะทางเศรษฐกิจโดยเฉลี่ย แต่ในระดับรายบุคคล ความคลาดเคลื่อนอาจสูงมาก

และเมื่อความผิดพลาดเกิดขึ้น ผู้ที่ได้รับผลกระทบไม่ใช่คนทั่วไป แต่เป็นผู้สูงอายุที่เปราะบางที่สุดในสังคม

นี่คือเหตุผลว่าทำไมประเด็นนี้จึงสร้างแรงกระเพื่อมทางอารมณ์ได้มากกว่าการนำข้อมูลหุ้น พันธบัตร หรือประกันชีวิตมาใช้คัดกรอง

บทเรียนของสังคมไทยจากการถกเถียงครั้งนี้

หากมองให้ไกลกว่าความขัดแย้งเฉพาะหน้า ดราม่าครั้งนี้อาจกำลังบอกเราว่า ประเทศไทยเดินมาถึงจุดที่ต้องยกระดับระบบคัดกรองสวัสดิการ

ในอดีต การมีผู้ได้รับสวัสดิการเกินความจำเป็นอาจไม่ใช่ปัญหาใหญ่ เพราะภาระทางการคลังยังอยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้ แต่ในวันนี้ ประเทศไทยกำลังเข้าสู่สังคมสูงวัยแบบสุดยอด รายจ่ายด้านสวัสดิการและสาธารณสุขกำลังเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ขณะที่ฐานภาษีเติบโตช้าลง

ภายใต้ข้อจำกัดเช่นนี้ การปล่อยให้สวัสดิการรั่วไหลจำนวนมากย่อมทำได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ

แต่ในขณะเดียวกัน การปรับปรุงระบบคัดกรองที่ดี ไม่ใช่การที่ตัดสิทธิคนได้มากที่สุด แต่คือการสร้างระบบที่สามารถแยกคนที่เดือดร้อนจริงออกจากคนที่ไม่ได้เดือดร้อนได้อย่างแม่นยำที่สุด พร้อมทั้งมีกลไกอุทธรณ์และแก้ไขข้อผิดพลาดที่ง่าย โปร่งใส และเป็นธรรม

ท้ายที่สุดแล้ว คำถามสำคัญอาจไม่ใช่ว่า กระทรวงการคลังควรถอยหรือควรเดินหน้าต่อในการใช้ข้อมูลลดหย่อนภาษีบิดามารดาเป็นเกณฑ์คัดกรอง แต่คือ เราจะออกแบบรัฐสวัสดิการอย่างไร ให้ความช่วยเหลือไปถึงคนที่เดือดร้อนจริง โดยไม่สร้างภาระและความไม่เป็นธรรมให้กับประชาชนที่ระบบตั้งใจจะช่วย

อ้างอิง:

ฉัตร คำแสง (2566). “‘บัตรคนจน’ ที่คนจนจริงครึ่งหนึ่งเข้าไม่ถึง: 5 ปี นโยบายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ” 101PUB Policy Flash.

วีระวัฒน์ ภัทรศักดิ์กำจร (2565). “การวิเคราะห์การกระจายผลกระโยชน์ของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ”. โครงการ Social Monitoring สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย โดย ธร ปีติดล และคณะ. สนับสนุนโดยสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม (สกสว.).

Durongkaveroj, W. (2025). Cash Subsidies for the Poor: Evaluating Thailand’s State Welfare Card Programme. Asian‐Pacific Economic Literature, 39(2), 134-146.