เศรษฐกิจ
ทำไมค่าไฟจึงแพง?
เป็นคำถามที่คนไทยจำนวนมากยังไม่ได้รับคำตอบที่ชัดเจน และอาจนำไปสู่คำถามที่ใหญ่กว่านั้น คือ “ใครเป็นผู้กำหนดอนาคตพลังงานของประเทศ” และประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการดังกล่าวมากน้อยเพียงใด
หากย้อนกลับไปประวัติศาสตร์พัฒนาพลังงานของไทยใน 140 ปี ที่ผ่านมา พบว่า การจัดการพลังงานดังกล่าวล้วนขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งสิ้น
นับจากตั้งแต่ปี 2427 ที่มีโรงไฟฟ้าแห่งแรกในสมัยรัชกาลที่ 5 คือ โรงไฟฟ้าวัดเลียบ ในพระบรมมหาราชวัง และในปี 2457 โรงไฟฟ้าสามเสนแห่งที่สอง กระทั่งเข้าสู่เริ่มสงครามเย็นในปี 2490 กระทั่งปัจจุบัน
ธัญญาภรณ์ สุรภักดี หัวหน้าโครงการนโยบายพลังงานเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Just Energy Transition: JET in Thailand) บอกว่า การพัฒนาพลังงานไทยหากนับจาก ช่วงสงครามเย็น ประเทศไทยได้รับการสนับสนุนจากสหรัฐอเมริกาอย่างมาก ทั้งด้านงบประมาณ เทคโนโลยี และองค์ความรู้ ส่งผลให้แนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงทางพลังงาน” สามารถเกิดขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรม
แนวคิดดังกล่าวปรากฏชัดในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรก ซึ่งในขณะนั้นยังไม่มีคำว่า “สังคม” รวมอยู่ในชื่อแผน โดยมีคำขวัญที่คนไทยคุ้นเคยคือ “น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ” เป็นเป้าหมายสำคัญของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั่วประเทศ
ระบบไฟฟ้า จึงถูกวางให้เป็นเครื่องมือหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศไทยจากสังคมเกษตรกรรมไปสู่ประเทศอุตสาหกรรม และยกระดับรายได้ของประชาชน ภายใต้การกำหนดทิศทางผ่านแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่เป็นเข็มทิศในการตัดสินใจว่าจะสร้างโรงไฟฟ้าที่ใด ใช้เชื้อเพลิงประเภทใด และขยายระบบไฟฟ้าไปในทิศทางใด
ยุคเขื่อน : สัญลักษณ์ของการพัฒนาและความมั่นคง
ในระยะเริ่มต้นของการพัฒนาระบบไฟฟ้า แหล่งพลังงานหลักของประเทศไทยคือพลังน้ำ โดยมี “เขื่อนภูมิพล” เป็นสัญลักษณ์สำคัญของยุคแห่งการพัฒนา รัฐมองว่าเขื่อนคือเครื่องมือสร้างทั้งไฟฟ้า ความมั่นคงทางพลังงาน และการพัฒนาเศรษฐกิจในภาพรวม
แม้การพัฒนาระบบไฟฟ้าจะถูกนำเสนอในฐานะความก้าวหน้าของประเทศ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ประชาชนจำนวนไม่น้อยกลับต้องเป็น “ผู้เสียสละเพื่อการพัฒนา”
การสร้างเขื่อนและโครงการพลังงานขนาดใหญ่จำเป็นต้องใช้พื้นที่จำนวนมาก ส่งผลให้ชุมชนหลายแห่งต้องอพยพออกจากถิ่นฐานเดิมเพื่อเปิดทางให้กับโครงการของรัฐ แม้ว่าคนไทยจำนวนมากจะได้รับประโยชน์จากการเข้าถึงไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้น แต่ประชาชนบางกลุ่มกลับต้องแบกรับผลกระทบโดยตรงจากการพัฒนาเหล่านั้น
ธัญญาภรณ์ระบุว่า ประชาชนอาจแทบไม่มีพื้นที่ในการส่งเสียงต่อโครงการของรัฐ แต่ เสียงของประชาชนเริ่มปรากฏขึ้นในกระบวนการพัฒนาพลังงานของประเทศแล้ว
ค้านเขื่อน : เรียกร้องสิทธิในการกำหนดอนาคตพลังงาน
หลังจากนั้นราวสองทศวรรษ กระแสการเคลื่อนไหวของประชาชนเริ่มเข้มข้นขึ้น โดยเฉพาะการคัดค้านโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ในหลายพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นเขื่อนน้ำโจน เขื่อนแก่งเสือเต้น เขื่อนแก่งกรุง หรือเขื่อนปากมูล
การเคลื่อนไหวเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าประชาชนเริ่มตระหนักว่า แม้โครงการพลังงานจะสร้างประโยชน์ในระดับประเทศ แต่ก็มีต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่ตกอยู่กับชุมชนท้องถิ่นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ในหลายกรณี เสียงคัดค้านจากประชาชนมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเชิงนโยบาย โดยเฉพาะกรณีเขื่อนปากมูล ซึ่งถือเป็นหนึ่งในโครงการเขื่อนขนาดใหญ่แห่งสุดท้ายที่สร้างขึ้นในประเทศไทย ก่อนที่การพัฒนาโครงการไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่จะขยับไปยังแม่น้ำโขงและลำน้ำสาขาในประเทศเพื่อนบ้านแทน
พัฒนาการตลอดช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา จึงแสดงให้เห็นว่า ประวัติศาสตร์พลังงานไทยไม่ใช่เพียงเรื่องของการสร้างความมั่นคงด้านไฟฟ้าเท่านั้น แต่ยังเป็นประวัติศาสตร์ของการต่อรองระหว่างรัฐ การพัฒนา และสิทธิของประชาชน ซึ่งกลายเป็นรากฐานสำคัญของข้อถกเถียงเรื่อง “ความเป็นธรรมด้านพลังงาน” ที่สังคมไทยกำลังเผชิญอยู่ในปัจจุบัน และเป็นคำถามสำคัญต่ออนาคตของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยั่งยืนและเป็นธรรมสำหรับทุกคน
จากรัฐผูกขาดสู่รัฐ–เอกชน : จุดเปลี่ยนพลังงานไทย
ในช่วงแรกของการพัฒนา ระบบไฟฟ้าของไทยเติบโตขึ้นภายใต้แนวคิดที่ว่าพลังงานคือรากฐานสำคัญของการพัฒนาประเทศ โดยมีโครงการเขื่อนขนาดใหญ่เป็นเครื่องมือหลักในการสร้างความมั่นคงทางพลังงาน และมี “เขื่อนภูมิพล” เป็นสัญลักษณ์ของยุคสมัยที่รัฐลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เพื่อรองรับการเติบโตทางเศรษฐกิจ
ต่อมาในปี พ.ศ. 2512 การจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) นับเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของระบบไฟฟ้าไทย ทำให้ประเทศมีหน่วยงานหลักด้านไฟฟ้าครบทั้งสามองค์กร ได้แก่ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การไฟฟ้านครหลวง และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ส่งผลให้การบริหารจัดการพลังงานอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐอย่างเป็นระบบ ตั้งแต่การผลิต การส่ง จนถึงการจำหน่ายไฟฟ้า
จากนั้นในปี พ.ศ. 2529 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติขึ้น เพื่อทำหน้าที่กำหนดทิศทางด้านพลังงานของประเทศ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน สะท้อนให้เห็นว่าพลังงานไม่ใช่เพียงประเด็นด้านเทคนิคหรือเศรษฐกิจ แต่เป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่เชื่อมโยงกับความมั่นคงของประเทศโดยตรง
ยุคเอกชนเข้ามามีบทบาท : จุดเริ่มต้นของคำถามเรื่องต้นทุนค่าไฟ
นับตั้งแต่ปลายทศวรรษ 2530 เป็นต้นมา ระบบพลังงานไทยได้เข้าสู่ยุคใหม่ที่รัฐไม่ได้เป็นผู้ลงทุนเพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไป แต่เปิดทางให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้น
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นท่ามกลางการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว ซึ่งทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มสูงขึ้น ขณะที่ภาครัฐมีข้อจำกัดด้านงบประมาณในการลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าแห่งใหม่
ในช่วงเวลานี้ ประเทศไทยเริ่มใช้ แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า หรือ PDP เป็นเครื่องมือหลักในการกำหนดทิศทางการพัฒนาระบบไฟฟ้า แทนการอ้างอิงจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นหลัก และในปี พ.ศ. 2535 ได้เกิดผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่รายแรกของประเทศ คือ บริษัท ผลิตไฟฟ้า จำกัด (มหาชน) หรือ EGCO ถือเป็นจุดเริ่มต้นของการเปิดให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในระบบผลิตไฟฟ้าอย่างจริงจัง
การเข้ามาของภาคเอกชนมาพร้อมกับสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว รวมถึงกลไก “ค่าความพร้อมจ่าย” (Availability Payment) ซึ่งรับประกันผลตอบแทนให้กับผู้ลงทุน และการนำค่าไฟฟ้าผันแปรอัตโนมัติ หรือค่า FT เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างค่าไฟฟ้า เพื่อสะท้อนต้นทุนเชื้อเพลิงและต้นทุนที่เปลี่ยนแปลงตามสถานการณ์
จุดกำเนิดปัญหา “ไฟฟ้าล้นเกิน”
จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ปี2540 เมื่อเศรษฐกิจไทยชะลอตัวอย่างรุนแรง ส่งผลให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าลดลงตามไปด้วย แต่สัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากโครงการโรงไฟฟ้าเอกชนที่ลงนามไว้ก่อนหน้ายังคงเดินหน้าต่อ ส่งผลให้ประเทศไทยเริ่มเผชิญภาวะกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองสูงเกินความจำเป็น หรือที่ปัจจุบันเรียกว่า “ไฟฟ้าล้นเกิน”
แม้คำนี้จะกลายเป็นประเด็นสาธารณะในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา แต่ในความเป็นจริง ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นมาตั้งแต่ปี2541 และดำรงอยู่ในระบบไฟฟ้าไทยมาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 28 ปี ต้นทุนส่วนหนึ่งจากกำลังการผลิตสำรองเหล่านี้ถูกส่งผ่านมายังผู้ใช้ไฟฟ้าในรูปของค่าไฟที่ประชาชนทุกคนต้องร่วมกันรับภาระ
พลังงานยุคปัจจุบัน : เมื่อประชาชนต้องการกำหนดอนาคต
ในช่วงเวลาเดียวกัน ระบบกำกับดูแลด้านพลังงานของไทยก็มีความซับซ้อนมากขึ้น ทั้งการจัดตั้งกระทรวงพลังงานและคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ขณะที่ในปี 2546 รัฐบาลได้ตัดสินใจยกเลิกแนวคิดการจัดตั้งตลาดไฟฟ้าเสรี และประกาศใช้ระบบ “ผู้ซื้อไฟฟ้ารายเดียว” (Single Buyer Model) อย่างเป็นทางการ โดยให้ กฟผ. เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตทุกรายก่อนส่งต่อเข้าสู่ระบบจำหน่ายทั่วประเทศ ซึ่งยังคงเป็นโครงสร้างหลักที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน
ขณะเดียวกัน ประเทศไทยเริ่มพึ่งพาก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้น และเมื่อปริมาณก๊าซในอ่าวไทยลดลง จึงต้องเริ่มนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมา จนกลายเป็นองค์ประกอบสำคัญของระบบไฟฟ้าไทยในปัจจุบัน และเป็นหนึ่งในปัจจัยที่ส่งผลต่อความผันผวนของค่าไฟฟ้า โดยเฉพาะในช่วงวิกฤตราคาพลังงานโลก
ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้ เสียงของประชาชนไม่ได้ลดลง หากกลับยิ่งเข้มแข็งขึ้นตามพัฒนาการของประชาธิปไตยและการรับรองสิทธิในรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่เปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเกี่ยวกับทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมมากขึ้น
การคัดค้านโรงไฟฟ้าถ่านหินบ้านกรูด–บ่อนอก การเคลื่อนไหวต่อต้านโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินเขาหินซ้อน ตลอดจนข้อถกเถียงต่อโครงการพลังงานรูปแบบต่าง ๆ ในปัจจุบัน ล้วนสะท้อนว่าประเด็นพลังงานไม่ได้เป็นเพียงเรื่องเทคนิคหรือความมั่นคงทางเศรษฐกิจอีกต่อไป แต่กลายเป็นเรื่องของสิทธิชุมชน การมีส่วนร่วม และความเป็นธรรมในการกำหนดอนาคตพลังงานของประเทศ
ประวัติศาสตร์พลังงานไทยตลอดกว่า 140 ปี จึงไม่ใช่เพียงประวัติศาสตร์ของเขื่อน โรงไฟฟ้า หรือเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้า หากยังเป็นประวัติศาสตร์ของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ เอกชน และประชาชน ที่ต่างพยายามกำหนดทิศทางการพัฒนาพลังงานร่วมกัน และนำมาสู่คำถามสำคัญในปัจจุบันว่า การเปลี่ยนผ่านพลังงานของประเทศไทยกำลังก้าวไปสู่ระบบที่เป็นธรรม ยั่งยืน และรับฟังเสียงของประชาชนได้มากเพียงใด
เนื้อหาอื่นที่เกี่ยวข้อง:
