สิ่งแวดล้อม
ล่าสุด นายกฯ แพทองธาร ชินวัตร ในฐานะประธานคณะกรรมการอำนวยการและบริหารสถานการณ์อุทกภัย วาตภัย และดินโคลนถล่ม (คอส.) ประชุมเตรียมจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย (ศปช.) และจัดตั้งศูนย์สนับสนุนการอำนวยการและบริหารสถานการณ์ รับมือเหตุการณ์น้ำท่วมที่กำลังขยายวงกว้างในหลายพื้นที่ หลังลงพื้นที่ อ.แม่สาย จ.เชียงราย เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ท่ามกลางความคาดหวังว่าจะรับมือสถานการณ์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ในขณะที่ก่อนหน้านี้ รัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน มีมติ ครม. อนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 งบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ภายใต้กรอบวงเงิน 9,187.4462 ล้านบาท ตามที่สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) เสนอ เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในช่วงฤดูฝน และการส่งเสริมความมั่นคงด้านน้ำอุปโภคบริโภค จำนวน 3,032 รายการ
เป็นที่สังเกตว่าที่ผ่านมา มีการทุ่มงบประมาณและทรัพยากรเพื่อเร่งแก้ปัญหาน้ำท่วมอย่างเป็นระบบอย่างต่อเนื่อง ด้วยเป้าหมายป้องกันไม่ให้เกิดเหตุน้ำท่วมสร้างความเสียหายเหมือนที่เคยเกิดขึ้น ควบคู่ไปกับการสร้างกลไกการแก้ปัญหาในมิติต่าง ๆ
อย่างหากพูดถึงนโยบายการบริหารจัดการน้ำ จะพบว่าน้ำท่วมปี 2554 มักเป็นหมุดจุดอ้างอิงเวลากล่าวถึงช่วงเริ่มต้นของการจัดการน้ำท่วม เพราะนอกจากภาพจำของความเสียหายทางเศรษฐกิจถึง 1.388 ล้านล้านบาท ตามการประเมินของธนาคารโลกแล้ว ภาพการแก้ปัญหาน้ำท่วมในช่วงก่อนปี 2554 ยังแทบเป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าทั้งสิ้น สุดท้ายการบริหารจัดการน้ำอย่างเป็นระบบจึงเริ่มต้นขับเคลื่อนในวงกว้างหลังจากนั้น แต่ในทางปฏิบัติแล้ว ผ่านมา 13 ปี แม้ว่าจะมีความพยายามแก้ไขปัญหาในหลายด้าน แต่ก็ยังเกิดสถานการณ์น้ำท่วมทั่วทุกภูมิภาคของไทยทุกปี
จำนวนพื้นที่น้ำท่วมรายปี (ไร่) ปี 2548-2566 ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ (สสน.)
ทศวรรษที่ผ่านมาประเทศไทยประสบปัญหา ‘อุทกภัย’ และ ‘ภัยแล้ง’ ครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทำให้วัฏจักรของน้ำและสภาพอากาศสุดขั้วรุนแรงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากดัชนีความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศโลก พ.ศ.2564 ประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 9 ของรายชื่อประเทศที่ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วมากที่สุดในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา
เป็นที่น่าสังเกตว่า ภายหลังการเกิดอุบัติภัยแต่ละครั้งก็จะมีการ ‘ถอดบทเรียน’ เพื่อหาแนวทางแก้ปัญหาทุกครั้ง แต่ผ่านมา 13 ปี การพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำในวันนี้ยังดูจะไม่เป็นไปตามเป้าหมาย ยิ่งมีปัจจัยจาก Climate Change เข้ามาเป็นสิ่งท้าทายซ้ำเติมทำให้เหตุการณ์รุนแรงขึ้น
โครงการก่อสร้างแก้น้ำท่วมทำเกือบหมดแล้ว เหลือแต่งานยาก
หากย้อนดูรูปแบบและแนวทางการบริหารจัดการน้ำในช่วงที่ผ่านมา อาจแยกการดำเนินการใน 2 รูปแบบคือการใช้สิ่งก่อสร้างและไม่ใช้สิ่งก่อสร้าง ซึ่งรูปแบบใช้สิ่งก่อสร้างยังเป็นแนวทางที่ได้รับงบประมาณมากที่สุด โดยงบประมาณในการแก้น้ำท่วม ปี 2566 จำนวน 53,377 ล้านบาท ถูกใช้ไปกับการก่อสร้างถึง 76.99% โดย 3 สิ่งหลักที่มักถูกใช้เป็นเครื่องมือในการสู้น้ำท่วม คือการสร้างอ่างเก็บน้ำ การขุดลอกและสร้างพนังกั้นน้ำ และการทำบายพาสน้ำเพื่อเบี่ยงเส้นทางน้ำใหม่
ในส่วนของสิ่งก่อสร้างซึ่งดำเนินการมาอย่างต่อเนื่อง รศ.ชูโชค อายุพงศ์ ศูนย์วิจัยด้านการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ระบุว่า ที่ไหนทำอ่างเก็บน้ำได้ก็ทำมาเกือบหมดแล้ว หากทำไม่ได้ จะพิจารณาปรับลำน้ำให้ใหญ่ขึ้น ลึกขึ้น กว้างขึ้น เพื่อรับปริมาณน้ำได้มากขึ้น ส่วนโครงการขุดลอกยังทำได้ยาก เนื่องจากปัญหาชุมชนรุกล้ำที่จัดการยากและซับซ้อน
ด้วยข้อจำกัดทำให้ต้องหันไปทำพนังกั้นน้ำอย่างใน จ.สุโขทัย และ จ.สิงห์บุรี ที่เสริมความสูงได้เมื่อต้องการ แต่พนังกั้นน้ำช่วยได้เพียงภัยระดับเล็กและระดับกลาง เมื่อไหร่ที่เป็นมวลน้ำขนาดใหญ่สูงกว่าขอบพนังก็จะล้นเข้าท่วมฉับพลันและเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเหมือนที่เกาะทราย อ.แม่สาย จ.เชียงราย อีกทั้งการก่อสร้างพนังกั้นน้ำมักถูกคัดค้านด้วยเหตุผลเรื่องทัศนียภาพและนิเวศของน้ำ
วิธีบายพาสน้ำเป็นอีกวิธีหนึ่งที่ต้องพิจารณา ยกตัวอย่างที่หาดใหญ่ จ.สงขลา และ จ.สุโขทัย สามารถผันน้ำลงแม่น้ำน่าน แต่ภาคเหนือตอนบนเป็นพื้นที่ลาดชัน มีพื้นที่ต่ำสุดคือร่องน้ำ จึงไม่เหมาะสมกับการทำบายพาส
ทั้งนี้ โครงการก่อสร้างไม่ได้เหมาะสมกับทุกพื้นที่ กรณี อ.แม่สาย ไม่สามารถสร้างสิ่งปลูกสร้างเพื่อป้องกันน้ำท่วมได้เลย เนื่องจากพื้นที่ลุ่มน้ำทั้งหมดของลำน้ำสายอยู่ในเมียนมาจึงไม่สามารถทำอ่างเก็บน้ำได้ ส่วนพนังกั้นน้ำนั้นลำน้ำถูกบุกรุกไปถึง 2 ใน 3 ทั้งจาก 2 ประเทศ และไม่มีพื้นที่ในการทำบายพาส
หากถามว่าสิ่งก่อสร้างยังเป็นคำตอบอยู่ไหม รศ.ชูโชค ชี้ว่า ขึ้นอยู่กับว่าสิ่งนั้นคืออะไร หากเป้าหมายคือการตัดยอดน้ำที่จะเข้าท่วมให้ได้มากที่สุด สิ่งนั้นต้องยังเป็นอ่างเก็บน้ำขนาดกลางและขนาดใหญ่ ‘แก้มลิงยักษ์’ จึงจะรับน้ำไหว เช่น อ่างเก็บน้ำแม่งัดสมบูรณ์ชลมีส่วนช่วยน้ำท่วมเชียงใหม่พอสมควร หรือหากไม่มีเขื่อนภูมิพลและเขื่อนสิริกิติ์ที่ช่วยลดยอดน้ำจากแม่น้ำปิงและแม่น้ำน่าน ภาคกลางจะเจอน้ำท่วมทุกปี แต่ไม่มีพื้นที่พอให้ทำได้แล้วเนื่องจากปัจจัยความเหมาะสมและการยอมรับของประชาชน
“ตอนนี้การก่อสร้างเหลือแต่ของยาก ทางออกคือต้องให้ความสำคัญกับการจัดการน้ำท่วมแบบไม่ใช้สิ่งก่อสร้าง”
เครื่องมือเยอะแต่ขาดการนำข้อมูลไปใช้ – การเตือนภัยยังไปไม่ถึงไหน
แม้จะมีหลายหน่วยงานช่วยกันพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้ามานับตั้งแต่น้ำท่วมปี 2554 โดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นกลไกหลักในการตัดสินใจและตอบสนองต่อข้อมูลที่ได้จากการเฝ้าระวัง และการแจ้งเตือนภัยล่วงหน้าจากหน่วยงานต่าง ๆ ผ่านแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2558 ได้กำหนดกลไกและกระบวนการแจ้งเตือนภัยตั้งแต่การติดตามจนถึงการตอบสนองต่อภัย
ภาพรวมกลไกการบริหารจัดการเตือนภัยล่วงหน้า ที่มา: ธวัฒชัย ปาละคะมานม, “การวิเคราะห์เชิงสถาบันของระบบเตือนภัยล่วงหน้าสําหรับอุทกภัยในประเทศไทย กรณีศึกษา อุทกภัยจากอิทธิพลพายุโซนร้อนปาบึก พ.ศ.2562 ในจังหวัดนครศรีธรรมราช” (2021). Chulalongkorn University Theses and Dissertations (Chula ETD). 5024.
น้ำท่วมแม่สายครั้งนี้เป็นอีกครั้งที่ระบบเตือนภัยถูกตั้งคำถามถึงศักยภาพ ที่ไม่สามารถสื่อสารถึงประชาชนได้ว่าน้ำจะมาเท่าไหร่ จุดไหนบ้าง ถึงบ้านไหม อพยพแล้วไปอยู่ไหน การขาดข้อมูลนี้เองเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ชาวบ้านขาดความมั่นใจแล้วตัดสินใจอยู่ในพื้นที่ต่อ
รศ.ชูโชค มองว่า ข้อต่อสำคัญอยู่ที่การเตือนภัยในระดับอำเภอและระดับตำบล การพยากรณ์ของกรมอุตุนิยมวิทยามองในภาพใหญ่ รายงานเป็นรายจังหวัดและร้อยละพื้นที่นั้นเป็นไปตามบทบาทหน้าที่ แต่เป็นหน้าที่ของหน่วยงานระดับจังหวัดและอำเภอที่จะต้องใช้ข้อมูลทั้งจากส่วนกลางและข้อมูลจากเครื่องมือติดตามสถานการณ์น้ำในระดับพื้นที่เพื่อประเมินอย่างเฉพาะเจาะจงได้
ทั้งนี้ เสนอว่าให้หน่วยงานรัฐร่วมมือกับสื่อหรือคอนเทนต์ครีเอเตอร์ท้องถิ่นซึ่งมีผู้ติดตามจำนวนมาก ในการเตือนภัยและสื่อสารข้อมูลข้อเท็จจริง เช่น ชุมชนแม่สาย CM108 และมีข้อความในการสื่อสารที่เข้าใจง่าย ใช้สื่ออินโฟกราฟิก
“บ้านเราเครื่องมือไม่น้อยกว่าประเทศอื่น เราลงทุนติดตั้งเครื่องมือไว้เยอะ โทรมาตรเต็มไปหมด สำคัญว่าเราจะเอาข้อมูลที่มีมากรองแล้วส่งถ่ายไปที่ประชาชนให้ถึงตัวเขาได้อย่างไรมากกว่า พอถามประชาชนเขาบอกว่าเขาไม่รับรู้เลย ผมมองว่าระบบพยากรณ์มี เตือนล่วงหน้าได้ แต่นำไปถึงประชาชนไหม เขาเชื่อคุณไหมเท่านั้นเอง นี่คือสิ่งที่ยังเป็นปัญหาอยู่”
สถิติโครงการจัดซื้อจัดจ้างที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและการบริหารเตือนสาธารณภัย ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2558 – 2567 (ต.ค.-เม.ย.) จากทุกหน่วยงาน 63 โครงการ มูลค่าราคาตกลงตามสัญญารวม 1.102 พันล้านบาท ทำให้เห็นว่ามีการลงทุนไปไม่น้อย ดังนั้นการประเมินสถานการณ์ การใช้ข้อมูล การสื่อสาร จึงเป็นจุดที่ต้องพัฒนาต่อ รวมถึงการปฏิบัติจริงที่ต้องทำให้เป็นไปตามแผนที่วางไว้
สิ่งสำคัญอีกประการคือการกระจายอำนาจที่ตอนนี้ยังไม่เกิดขึ้นจริง โดยการกระจายอำนาจต้องเป็นไปตามเกณฑ์ระดับภัย รศ.ชูโชค กล่าวว่าสำหรับหน่วยงานพื้นที่ที่ต้องเผชิญภัยนั้น ท้องถิ่นสามารถจัดการภัยได้ถึง 80% ที่เป็นภัยระดับเล็กด้วยความชำนาญ ในวันนี้รัฐบาลต้องเป็นผู้ให้การสนับสนุน มองภาพรวมว่าขาดอะไร และเข้าช่วยเมื่อเหตุถูกยกระดับความรุนแรง เพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการช่วยเหลือประชาชน นอกจากนี้ยังต้องปลดล็อกการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อเปิดให้ซื้อเครื่องมือที่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ได้
แต่ที่สำคัญกว่านั้นคือองค์ความรู้ หากท้องถิ่นมีเงิน มีกำลัง แต่ไม่มีองค์ความรู้ ก็ไม่สามารถทำให้เกิดประสิทธิภาพได้ ฉะนั้นต้องไปทั้งองค์ความรู้และเรื่องการกระจายอำนาจ
ลุ่มน้ำสาขายังรอวันจัดการ
การจัดทำผังน้ำเพื่อป้องกันน้ำท่วมชุมชนเมืองผ่านการปรับปรุงผังเมือง รศ.ชูโชค ระบุว่ามีการจัดทำในลุ่มน้ำสำคัญหมดแล้ว แต่เป็นการจัดการลำน้ำเส้นหลักมากกว่าลำน้ำสาขา เห็นได้จากโครงการใหญ่ที่ไม่ค่อยถูกลงไปในลำน้ำสาขานัก ซึ่งเป็นสิ่งที่ต้องทบทวน ขณะที่การทำผังน้ำหลักยังมีปัญหาเพราะการรันโมเดลกับของจริงต่างกันเยอะมากเมื่อเกิดน้ำท่วมหากพื้นที่น้ำท่วมในโมเดลผิดกับพื้นที่จริงก็สามารถสร้างความเสียหายได้
ปีนี้น้ำท่วมลำน้ำสายหลักเพียงไม่กี่เส้น แต่เกิดขึ้นที่ลำน้ำสาขาแทน เช่น อ.แม่สาย จ.เชียงราย, อ.ฝาง จ.เชียงใหม่, ภาคอีสาน และภาคตะวันออก ซึ่งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคิดหาวิธีการหลายอย่างทั้งทำ Flood Way เพิ่มเติมขึ้นมาในภาคกลาง แต่ต้องใช้เวลาพอสมควร
“เส้นเลือดหลักในร่างกายเรามันคือเส้นเลือดฝอย แต่เส้นเลือดฝอยไม่มีใครไปแก้ ปัญหาในวันนี้ที่เกิดขึ้นเกิดจากเส้นเลือดฝอยทั้งนั้น สาขาลำน้ำทั้งนั้นที่มีปัญหาน้ำท่วมใหญ่”
ซึ่งขณะนี้อยู่ระหว่างการจัดทำแผนแม่บทลุ่มน้ำ 22 ลุ่มน้ำ และโครงการเพิ่มศักยภาพการใช้กระบวนการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) คาดว่าจะตอบโจทย์นี้
แก้น้ำท่วมแบบ Move on ต้องคิดบน ‘ฉากทัศน์ที่เลวร้ายที่สุด’
การวางระบบการบริหารจัดการน้ำคงต้องปรับแนวคิดเพื่อก้าวนำหน้าวิกฤการณ์ของโลก รศ.ชูโชค ชี้ว่าถึงเวลาที่ต้องใช้ Worst-Case Scenario ในการเป็นฐานคิดของการวางแผนสู้น้ำท่วมในพื้นที่เสี่ยงสูง ผลกระทบรุนแรงที่เกิดขึ้นขณะนี้บางกรณีเกิดจากการใช้ข้อมูลและการรับมือภัยในระดับที่คุ้นเคย อย่างการทำ Medium Scenario ที่ทำจนครบแล้ว แต่สภาพอากาศสุดขั้วยิ่งทำให้ภัยนับแต่จะรุนแรงขึ้น
“คำว่า ‘เอาอยู่’ เป็นภัยในระดับกลางเท่านั้น ภัยระดับสูงไม่มีคำว่าเอาอยู่ แม้แต่ในญี่ปุ่น อเมริกา ยุโรป จีน ที่เขามีเครื่องมือทุกอย่างพร้อม ก็ท่วมเละเทะเหมือนกัน แต่เขามีวิธีจัดการภัยขณะนั้นอย่างรวดเร็วโดยไม่ต้องไปสั่ง มีฟังก์ชันทำงานอัตโนมัติ จะเข้าไปเผชิญภัยอย่างไร บ้านเรายังขาดตรงนี้”
พื้นที่เสี่ยงสูงนี้นอกจากพื้นที่ท่วมซ้ำซาก ยังหมายถึงพื้นที่ล่อแหลมเปราะบาง กรณี อ.แม่สาย เป็นกรณีศึกษาที่รัฐบาลต้องเอาไปดู เพราะมีทั้งความล่อแหลมเปราะบางที่เลวร้ายที่สุดอยู่ตรงนี้ เปราะบางทั้งด้านองค์ความรู้และการจัดการภัย ล่อแหลมคืออยู่ติดภัย มีการรุกล้ำทั้งสองฝั่ง แม้ภัยพิบัติลดไม่ได้เพราะโลกร้อน แต่ความล่อแหลมเปราะบางเราลดมันได้
“ที่มีข่าวทุกวันนี้เพราะมันเกิด worst case แม่สายครั้งนี้ไม่ใช่แบบที่เกิดขึ้นอย่างเดิม ๆ หรือสุโขทัยและแพร่ที่ไม่ท่วมมาเป็น 20-30 ปี คราวนี้ท่วมทั้งเมือง เสียหายเยอะมาก นี่คือภัยที่หนักขึ้น แผนที่รับมือภัยที่หนักกว่านี้ผมบอกตรง ๆ ว่ายังไม่มี”
และชี้ว่าถ้ารัฐบาลจะ Single Command ต้องเป็นแบบนโยบาย Single Policy ตั้งกรอบโฟกัสในการทำ Worst- Case Scenario อย่างจริงจังและต่อเนื่อง
จัดการน้ำแบบไม่ใช้สิ่งก่อสร้าง คำตอบการจัดการน้ำอนาคต
สิ่งก่อสร้างที่มีอยู่อาจไม่ใช่วิธีรับมือ Worst-Case Scenario ที่ทำได้ดีนัก รูปแบบจัดการน้ำท่วมแบบไม่ใช้สิ่งก่อสร้างเป็นสิ่งที่ทั่วโลกนิยมใช้กันในตอนหลัง ยังเป็นเรื่องที่ไทยทำได้ไม่มากและมีงบประมาณน้อย เช่น การเตือนภัยล่วงหน้าอย่างแม่นยำ การเวนคืนที่ดินที่มีปัญหากีดขวางทางน้ำ รวมถึงระบบประกันภัยที่ต้องอาศัยการสนับสนุนหลายอย่าง
รวมถึงการจัดทำฐานข้อมูลพื้นที่ก็เป็นส่วนที่ขาดไม่ได้ในการวางแผนรับ กลับถูกให้ความสำคัญน้อยอยู่ แม้ สทนช.พยายามผลักดันให้มีการทำและใช้ แต่โครงการก่อสร้างมักมาเร็วกว่าเพราะได้งบฯ เยอะกว่า กลายเป็นเบียดบังโครงการลักษณะนี้ให้เสียโอกาส
รศ.ชูโชค ยกตัวอย่างโครงการเก็บข้อมูล Flood Map – Flood Mark ใช้โอกาสในวิกฤตเก็บข้อมูลระดับน้ำจากร่องรอยที่เกิดขึ้นจริงหลังเกิดเหตุ เป็นฐานข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ลงละเอียดในระดับหมู่บ้าน นอกจากใช้ในการวางแผนยังใช้สื่อสารกับประชาชนได้ด้วย การเก็บข้อมูลทำได้ง่าย คนในพื้นที่สามารถทำได้และใช้งบประมาณน้อย แต่ไม่ได้ถูกทำให้เกิดขึ้น
สุดท้าย หน่วยงานด้านการจัดการน้ำต้องมานั่งคุยกันแก้ไขปัญหาเฉพาะจุดอย่างจริงจัง ว่าจากแผนที่มีมากมายของทุกหน่วยงานจากการถอดบทเรียนทุกครั้ง มีสิ่งใดที่ทำแล้วสร้าง impact ที่สุดขอให้ร่วมกันทำสิ่งนั้นก่อน
“20 ปีที่ผ่านมาเรามีวิธีคิดไว้หมด ตระหนักกันทุกปี เพียงแต่ว่ามันไม่มีการทำอย่างต่อเนื่อง เราแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเป็นหลัก ก็เลยเกิดเหตุการณ์ว่าถึงวันนี้แล้วทำไมยังต้องเจอภัยเท่าเดิมอยู่ หนักกว่าเดิมด้วยในบางที่ ประกอบกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ Climate Change ทำให้โลกร้อนขึ้นก็ทำให้ฝนตกด้วยความเข้มที่มากขึ้นในเวลาสั้น ๆ มันจึงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ทุกฝ่ายต้องช่วยกันแก้”
