อบจ. ในกระแสการกระจายอำนาจ

ในวันเสาร์ที่ 1 กุมภาพันธ์ 2568 ประเทศไทยกำลังจะมีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดและสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดครั้งใหม่ใน 47 จังหวัดทั่วประเทศ โดยก่อนหน้านี้ มีการเลือกตั้งใน 29 จังหวัดที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดลาออกและจัดการเลือกตั้งใหม่ไปแล้ว

บทความนี้จะพาผู้อ่านสำรวจพัฒนาการของ อบจ. ในกระแสการกระจายอำนาจ ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน พร้อมทั้งชวนคิดมองไปข้างหน้าเรื่องความท้าทายในการกระจายอำนาจ

พัฒนาการเชิงสถาบันขององค์การบริหารส่วนจังหวัด

จุดเริ่มต้นขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) สามารถนับย้อนกลับไปหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดยพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 กำหนดให้มี “สภาจังหวัด” เป็นเสมือนองค์กรตัวแทนประชาชนและสภาที่ปรึกษาของคณะกรรมการจังหวัด แต่ยังไม่ได้เป็นนิติบุคคล ต่อมามีการตราพระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481 เป็นกฎหมายเกี่ยวกับสภาจังหวัดโดยเฉพาะ

แต่บทบาทยังคงจำกัดเพียงการเป็นสภาที่ปรึกษา เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 ที่เปลี่ยนบทบาทผู้ว่าราชการจังหวัดในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคโดยตรง แทนคณะกรรมการจังหวัดเดิม สภาจังหวัดทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัด

ต่อมาในยุคของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการก่อตั้ง “องค์การบริหารส่วนจังหวัด” (อบจ.) ในฐานะนิติบุคคลและหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นที่แยกตัวออกจากจังหวัด

อย่างไรก็ตาม ผู้ว่าราชการจังหวัดยังคงดำรงตำแหน่ง นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ควบคู่ไปด้วย เมื่อกระแสการปฏิรูปการเมืองนำไปสู่การยกร่างและประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้มีการตราพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้นายก อบจ. มาจากการเลือกตั้ง ทางอ้อม โดยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) จะเลือกสมาชิกคนหนึ่งขึ้นดำรงตำแหน่งนายก อบจ. จนกระทั่งเกิด จุดเปลี่ยนสำคัญในปี พ.ศ. 2546 ที่มีการเปลี่ยนแปลงให้นายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งทางตรงตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา

อย่างไรก็ตาม กระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยต้องหยุดชะงักลงหลังเหตุการณ์ รัฐประหาร พ.ศ. 2549 และ พ.ศ. 2557 โดยเฉพาะครั้งหลังที่ไม่มีการเลือกตั้งนายก อบจ. และสมาชิกสภา อบจ. เป็นเวลายาวนานถึง 6 ปี (พ.ศ. 2557–2563) ก่อนที่การเลือกตั้งนายก อบจ. และ สมาชิกสภา อบจ. จะกลับมาจัดขึ้นอีกครั้งตั้งแต่ปลายปี พ.ศ. 2563 จวบจนกระทั่งถึงการเลือกตั้งนายก อบจ. และ สมาชิกสภา อบจ. ที่เกิดขึ้นไปแล้วในปี พ.ศ. 2565 – 2567 และกำลังจะเกิดขึ้นในวันเสาร์ที่ 1 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2568 นี้อีก 47 จังหวัด

ความท้าทายของ อบจ. ในกระแสการกระจายอำนาจ

กระแสการกระจายอำนาจในประเทศไทยที่ดำเนินมาตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 2540 เป็นต้นมานั้น ต้องเผชิญกับความท้าทายหลักที่สำคัญที่สุด คือ ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพิจารณาจากความเป็นอิสระทางด้านการคลังและงบประมาณ เป็นรูปธรรมที่ยืนยันได้อย่างชัดเจนว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยยังไม่ได้มีความเป็นอิสระ และการกระจายอำนาจยังไม่อาจบรรลุผลได้อย่างแท้จริง

เมื่อพิจารณาจากงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยนั้น มีแหล่งที่มาของงบประมาณอยู่ 3 แหล่งตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ได้แก่ งบประมาณที่รัฐจัดสรรให้, เงินอุดหนุนจากรัฐ ซึ่งมีทั้งเงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ และรายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเอง กล่าวได้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยพึ่งพิงงบประมาณที่รัฐจัดสรรให้และเงินอุดหนุนจากรัฐเป็นส่วนใหญ่ ในขณะที่รายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บได้เองนั้นมีสัดส่วนที่น้อยมาก

องค์การบริหารส่วนจังหวัด ก็เช่นเดียวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ ในประเทศไทย ที่ยังคงต้องพึ่งพางบประมาณที่รัฐจัดสรรให้และเงินอุดหนุนจากรัฐเป็นส่วนใหญ่ และมีสัดส่วนการจัดเก็บรายได้เองที่ยังน้อยอยู่ หากพิจารณางบประมาณขององค์การบริหารส่วนจังหวัดทั้ง 76 แห่งทั่วประเทศในปี 2566 นั้น ข้อมูลจากการรวบรวมโดย Rocket Media Lab ร่วมกับสำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า และคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พบว่า จากงบประมาณขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกว่า 79,167 ล้านบาทนั้น สัดส่วนรายได้ที่มากที่สุดคืองบประมาณที่รัฐจัดสรรให้ อยู่ที่ประมาณ 49,393 ล้านบาท คิดเป็น 62.39% ส่วนเงินอุดหนุนจากรัฐนั้นอยู่ที่ 24,673 ล้านบาท คิดเป็น 31.17% ส่วนรายได้ที่จัดเก็บได้เองนั้น อยู่ที่ 5,099 ล้านบาท คิดเป็น 6.44% จะเห็นได้ว่างบประมาณเกินกว่า 90% ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดทั่วประเทศนั้นพึ่งพางบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้ทั้งสิ้น และการจัดเก็บรายได้เองที่มีสัดส่วนน้อยนั้นก็เป็นเพราะข้อจำกัดทางกฎหมาย

มองไปข้างหน้า ความท้าทายในการกระจายอำนาจ

ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะในเรื่องการคลังและงบประมาณ รวมถึงการปลดล็อกให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้เองได้มากขึ้น เป็นประเด็นที่มีการถกเถียงและอภิปรายมาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 2 ทศวรรษ

แม้ว่าประเด็นนี้จะมักถูกยกขึ้นมาเป็นตัวอย่างสำคัญเมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจ แต่ความท้าทายของการกระจายอำนาจไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่เรื่องดังกล่าวเท่านั้น แต่ยังมีความท้าทายอื่น ๆ อีกมากมาย ในบริบทขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มีประเด็นที่ควรให้ความสำคัญ เช่น การถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณในการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งในหลายกรณีพบว่ามีการถ่ายโอนภารกิจแต่ไม่ได้ถ่ายโอนงบประมาณที่เพียงพอ

นอกจากนี้ยังมีปัญหาความทับซ้อนระหว่างอำนาจหน้าที่ของ อบจ. และราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งก่อให้เกิดข้อจำกัดในการปฏิบัติงานและการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังมีข้อจำกัดด้านบุคลากร อบจ. หลายแห่งประสบปัญหาขาดแคลนบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญและเพียงพอกับภาระงาน และที่สำคัญ การตรวจสอบและความโปร่งใสในการดำเนินงานยังคงเป็นประเด็นที่ต้องได้รับการปรับปรุง เพื่อให้การบริหารงานของ อบจ. สามารถตอบสนองต่อความคาดหวังของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิผลและโปร่งใส

โจทย์เรื่องการกระจายอำนาจไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยวิธีการเพียงหนึ่งเดียว แต่จำเป็นต้องทำควบคู่ไปกับการแก้ไขโจทย์อื่น ๆ ไปพร้อมกัน ไม่ว่าจะเป็นการจัดวางโครงสร้างที่เหมาะสม มีอิสระอย่างแท้จริง พร้อมกับการสร้างระบบตรวจสอบและถ่วงดุลที่มีประสิทธิภาพ และการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อให้การกระจายอำนาจนำไปสู่การพัฒนาการปกครองท้องถิ่นที่แท้จริงและยั่งยืน