บริหารงานภาครัฐ
เขามองว่าการบรรลุข้อตกลง GP นับว่าเป็น breakthrough (พัฒนาการที่สำคัญ) เขายังบอกด้วยว่า “การย้อนกลับหลังเป็นสิ่งที่อันตรายอย่างยิ่ง”
บทสนทนาของเราเกิดขึ้นท่ามกลางกระแสข่าวว่ารัฐบาลกำลังมองหา “ยุทธศาสตร์ใหม่” และดูเหมือนมีข้อกังขาเกี่ยวกับทิศทางของการพูดคุยสันติภาพที่ผ่านมา มีแนวโน้มว่ารัฐบาลจะหันไปให้ความสำคัญกับแนวทางของการนำผู้เห็นต่างกลับคืนสู่สังคมคล้ายกับ “นโยบาย 66/23” ที่เคยใช้ในการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ การพูดคุยสันติภาพอาจจะถูกลดระดับเป็นการพูดคุยฯ ในระดับพื้นที่และอาจจะเป็นการคุยในลักษณะปิดลับ
ด้วยความวิตกกังวลว่าการพูดคุยฯ อย่างเป็นทางการจะถูกบีอาร์เอ็นนำไปใช้ในการขับเคลื่อนวาระทางการเมืองของตน แม้ว่านโยบาย 66/23 จะมีองค์ประกอบหลายส่วน แต่สิ่งที่มักจะถูกพูดถึงมากในฐานะที่ทำให้เกิดความสำเร็จในการยุติสงครามกับคอมนิวนิสต์คือแนวทางการนิรโทษกรรมผู้ที่เคยจับอาวุธสู้กับรัฐเพื่อเปิดทางให้นักศึกษาประชาชนที่เคยเข้าร่วมกับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยได้กลับคืนสู่เมือง ซึ่งบริบททางการเมืองในสมัยสงครามเย็นกับภาคใต้ในปัจจุบันแตกต่างกันมาก การนำนโยบาย 66/23 กลับมาใช้ใหม่อาจจะมิได้ส่งผลอย่างที่เคยเป็นมาในอดีต
ที่จริงแล้ว นโยบายการเปิดทางให้กลุ่มต่อต้านกลับคืนสู่สังคมไม่ใช่เรื่องใหม่ในภาคใต้ เคยมีการดำเนินการมาแล้วในช่วงปี 2555 เป็นต้นมา โดยผ่านกลไกทางกฎหมายตามมาตรา 21 ของพ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 และโครงการ “พาคนกลับบ้าน” (ซึ่งภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็น “สานใจสู่สันติ”) มาตรการตามมาตรา 21 ของ พ.ร.บ. ความ มั่นคงฯ ให้อำนาจกอ.รมน. ในการถอนฟ้องคดีอาญาผู้ต้องหาคดีความมั่นคง โดยต้องได้รับความเห็นชอบจากศาล โดยมีเงื่อนไขว่าบุคคลนั้นต้องสารภาพผิดและยินยอมเข้าร่วมการอบรมสูงสุดหกเดือน
มาตรการนี้ใช้สำหรับผู้ที่มีหมายจับตามประมวลกฎหมายอาญา อาจกล่าวได้ว่านโยบายตามมาตรา 21 นั้นล้มเหลวโดยสิ้นเชิง ในช่วงพ.ศ. 2555 – 2561 มีผู้ที่เข้ากระบวนการนี้เพียง 7 คน เพราะมีขั้นตอนที่ซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับหน่วยราชการหลายภาคส่วน รวมถึงยังคงมีปัญหาความไม่ไว้วางใจเจ้าหน้าที่รัฐด้วย
ส่วนโครงการ “พาคนกลับบ้าน” ซึ่งดำเนินการโดยกอ.รมน. เป็นอีกโครงการที่เปิดทางให้ผู้เห็นต่างกลับคืนสู่สังคม โครงการนี้เริ่มต้นในสมัยที่พลเอกอุดมชัยเป็นแม่ทัพภาคที่สี่ โดยกอ.รมน. เสนอจะช่วยเคลียร์คดีให้ สำหรับผู้ที่มีหมายจับที่ออกตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 แม้จะมีผู้เข้าร่วมโครงการหลายพันคน แต่ก็มีความกังขาว่า คนที่เข้าร่วมโครงการเป็นผู้เคยร่วมขบวนการต่อต้านรัฐจริงหรือไม่ บางคนเข้าร่วมโครงการเพื่อหลีกเลี่ยงการถูกเจ้าหน้าที่ทหารในพื้นที่ข่มขู่และกดดัน โดยที่อาจจะมิได้เป็นแนวร่วมหรือสมาชิกของขบวนการแต่อย่างใด
แม้ว่าการกลับคืนสู่สังคม (reintegration) จะเป็นกลไกหนึ่งที่มักนำมาใช้เป็นส่วนหนึ่งของการคลี่คลายความขัดแย้งรุนแรง แต่ในทางสากล กระบวนการนี้มักจะมีการดำเนินการหลังจากมีข้อตกลงสันติภาพแล้ว ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโปรแกรม “การวางอาวุธ การปลดประจำการและการกลับคืนสู่สังคม” (Disarmament, Demobilisation and Reintegration, DDR) โดยกองกำลังรักษาสันติภาพของสหประชาชาติได้เข้าไปมีบทบาทในการเข้าไปดำเนินการโปรแกรม DDR ในหลายประเทศในช่วงหลังภาวะสงคราม
มีคำถามว่าหากการดำเนินการเรื่องการกลับคืนสู่สังคมเกิดขึ้นโดยไม่มีกระบวนการสันติภาพหรือดำเนินการก่อนมีข้อตกลงสันติภาพจะมีผลสัมฤทธิ์ในการยุติความขัดแย้งรุนแรงมากน้อยเพียงไร เนื่องจากการดำเนินการในเรื่องนี้ โดยไม่มีการแสวงหาข้อตกลงทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับกลุ่มต่อต้านอาจถูกตีความไปว่ามีเจตนาในการทำลายกองกำลังของฝ่ายตรงข้าม เป็นส่วนหนึ่งของ COIN ซึ่งเป็นการยากที่จะได้รับความยินยอมและความร่วมมือจากขบวนการติดอาวุธที่กำลังต่อสู้กับรัฐอยู่ รัฐอาจจะสามารถนำคนจำนวนหนึ่งที่เหนื่อยล้าจากการต่อสู้และต้องการกลับมาใช้ชีวิตปกติเข้าร่วมโครงการได้ แต่คงเป็นการยากที่จะหยุดความคิดและการขับเคลื่อนของฝ่ายขบวนการปลดปล่อยปาตานีอย่างเบ็ดเสร็จ
หากรัฐบาลยุติการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการที่ดำเนินมากว่าทศวรรษหรือเปลี่ยนทิศทางจนทำให้ฝ่ายขบวนการปฏิเสธที่จะเข้าร่วม จะมีความเสี่ยงอย่างน้อย 3 ประการที่พึงพิจารณา
ประการแรก ความเสี่ยงที่ระดับความรุนแรงจะพุ่งสูงขึ้นอย่างมากซึ่งผู้ที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงคือผู้ที่อาศัยอยู่ในชายแดนภาคใต้ นอกจากนี้ เรามิอาจจะเชื่อมั่นว่าความรุนแรงจะไม่ขยายตัวออกไปยังพื้นที่อื่นๆ ของประเทศ ซึ่งเคยเกิดขึ้นมาแล้วก่อนหน้านี้ในกรุงเทพฯ หัวหิน ฯลฯ
ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าการพูดคุยสันติภาพมีส่วนอย่างสำคัญในการกำกับพฤติกรรมของกลุ่มติดอาวุธ กระบวนทางการเมืองช่วยให้พวกเขาระมัดระวังการปฎิบัติการทางการทหารมากขึ้น หากไม่มีกระบวนการสันติภาพที่มีความหมายสำหรับพวกเขาดำรงอยู่ ขบวนการก็อาจจะกลับไปใช้เครื่องมือเดิมคือการปฎิบัติทางการทหารอย่างเข้มข้นอีกครั้งหนึ่ง ความรุนแรงยังคงเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างอำนาจต่อรองกับรัฐ ซึ่งพวกเขาสามารถจะอ้างได้ว่ารัฐเองเป็นผู้ที่ปิดช่องทางกระบวนการทางการเมืองนี้
ประการที่สอง การรื้อฟื้นความเชื่อมั่นระหว่างคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายหลังจากนี้จะเป็นเรื่องยากและต้องใช้เวลาอย่างยิ่ง หากการพูดคุยสันติภาพชะงักไป การสร้างความเชื่อมั่นระหว่างคนที่เคยขัดแย้งกันจนถึงขนาดจับอาวุธมาฆ่ากันเป็นเรื่องที่ยากยิ่ง ในหลายแห่งทั่วโลก กระบวนการสันติภาพจึงมักจะใช้เวลานานพอสมควรในช่วงแรกเพื่อสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจ (confidence building) ซึ่งการพูดคุยสันติภาพในกรณีภาคใต้ของไทยก็เช่นกัน การพูดคุยสันติภาพดำเนินมาเกือบสิบปีกว่าที่จะนำไปสู่ข้อตกลง GP ซึ่งเป็นการเปิดทางไปสู่การพูดคุยเนื้อหาสารัตถะเพื่อแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกัน ถ้าเราทำให้ขบวนรถไฟนี้ตกราง การจะทำให้ขบวนรถไฟกลับมาวิ่งในรางได้อีกครั้งจะเป็นเรื่องที่ยากเข็ญยิ่ง
ประการที่สาม การยุติการต่อต้านรัฐด้วยการปราบปรามการก่อความไม่สงบ ซึ่งรวมถึงแนวทางการเปิดทางถอยให้ผู้เห็นต่างกลับคืนสู่สังคมไม่อาจจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างได้ จะไม่มีการปรับความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐกับประชาชน จะไม่นำไปสู่การจัดการปัญหารากเหง้าที่ยังคงเป็นเชื้อไฟในการปลุกเร้าการต่อสู้ คนมลายูมุสลิมจะยังคงเรียกร้องให้เกิดการยอมรับอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์ ภาษาและวัฒนธรรม สิทธิในการดำรงชีวิตตามกฎหมายอิสลาม การมีอำนาจในการจัดการเศรษฐกิจ ทรัพยากรธรรมชาติ การศึกษาและเสรีภาพในการแสดงออกที่ปราศจากการข่มขู่คุกคาม
บทเรียนจากความขัดแย้งในพื้นที่ต่างๆ จากทั่วโลกชี้ให้เห็นว่ากระบวนการสันติภาพเป็นกลไกที่สามารถจะทำให้คู่ขัดแย้งสามารถเจรจาประเด็นสำคัญๆ เช่นนี้เพื่อแสวงหาทางออกทางการเมืองร่วมกันได้ ซึ่งกระบวนการดังกล่าวควรจะต้องมีกลไกในการรับฟังเสียงของประชาชนทุกภาคส่วนด้วย มิใช่เป็นเพียงการพูดคุยระหว่างรัฐบาลกับกลุ่มติดอาวุธเท่านั้น
การจัดการกับความขัดแย้งในภาคใต้จึงต้องการยุทธศาสตร์ที่มากไปกว่า “เหล้าเก่าในขวดใหม่” ที่ดูเหมือนรัฐบาลกำลังจะหันเข็มมุ่งไปทางนั้น การเจรจาสันติภาพอาจจะเป็นกระบวนการที่ต้องอาศัยเวลา ซึ่งเราก็ได้เดินทางมาพอสมควรแล้วและได้สร้างความก้าวหน้าที่สำคัญ หากผู้นำทางการเมืองมีเจตจำนงทางการเมืองที่แน่วแน่ การบรรลุข้อตกลงสันติภาพก็เป็นสิ่งที่สามารถเกิดขึ้นได้ภายในกรอบเวลาของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง
แต่หากรัฐบาลเดินย้อนกลับ โอกาสของการสร้างสันติภาพที่ยั่งยืนและเป็นธรรมก็จะยิ่งห่างไกลออกไปอีก และประชาชนในชายแดนใต้จะเป็นกลุ่มคนแรกที่ต้องได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจเชิงนโยบายของรัฐบาลในครั้งนี้
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
การพูดคุยสันติภาพในภาคใต้: ความเสี่ยงของการย้อนกลับ (1)
