สตง. กับการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

โดยเฉพาะจากผู้ที่มีเคยมีประสบการณ์การถูกตรวจสอบ อันเป็นจุดเริ่มต้นของกระแสวิพากษ์วิจารณ์ในสังคม บทความนี้มุ่งอภิปรายบทบาทของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจสอบการใช้จ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยอภิปรายผ่านวิทยานิพนธ์สองฉบับที่เคยศึกษาวิเคราะห์ประเด็นนี้ไว้แล้ว เพื่อร่วมต่อยอดการอภิปรายในสังคมโดยมีฐานทางวิชาการ

ทั้งนี้ บทความนี้มิได้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิพากษ์วิจารณ์องค์กร หากแต่ต้องการนำเสนอปัญหาเชิงโครงสร้างโดยอิงหลักฐานทางวิชาการ เพื่อเปิดพื้นที่ให้เกิดการถกเถียงและพัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบายต่อไป

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน: อำนาจและหน้าที่

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กำหนดให้มี “คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” ซึ่งประกอบด้วยกรรมการจำนวน 7 คน ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและหลักเกณฑ์มาตรฐานในการตรวจเงินแผ่นดิน กำกับดูแลการตรวจเงินแผ่นดิน ให้คำปรึกษาด้านการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน และมีอำนาจลงโทษทางปกครองในกรณีที่มีการกระทำผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตลอดจนหน้าที่และอำนาจอื่นตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง

นอกจากนี้ ให้มี “ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน” ซึ่งได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของ “สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน” มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจเงินแผ่นดินตามนโยบายและหลักเกณฑ์มาตรฐานที่คณะกรรมการกำหนด รวมถึงการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานของรัฐ ตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ โดยที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั้นมีภารกิจในการดำเนินการตรวจสอบที่สำคัญใน 3 มิติ ได้แก่ การตรวจสอบบัญชี, การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย และการตรวจสอบประสิทธิภาพในการดำเนินงาน

สตง. กับการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: มุมมองจากวิทยานิพนธ์

ในเรื่องบทบาทและอำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้เขียนขอยกวิทยานิพนธ์สองฉบับในสาขากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อใช้เป็นข้อมูลประกอบในการอภิปรายในบทความนี้ โดยวิทยานิพนธ์ฉบับแรกมีชื่อว่า “ปัญหาความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: ศึกษากรณีการตรวจเงินองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน” โดย อริย์ธัช บุญถึง เสร็จสมบูรณ์ในปี พ.ศ. 2563 ซึ่งศึกษาถึงการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดย สตง.

พบว่าในหลายกรณี การให้คำแนะนำของ สตง. มีลักษณะที่อาจก้าวล่วงหรือกระทบต่อความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงมุ่งวิเคราะห์สาเหตุของปัญหาดังกล่าว และเสนอแนวทางเพื่อรักษาดุลยภาพระหว่างการตรวจสอบกับการคงไว้ซึ่งความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ส่วนวิทยานิพนธ์อีกฉบับหนึ่งมีชื่อว่า “ปัญหาการจัดองค์กรและการใช้อำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจเงินแผ่นดินในระดับท้องถิ่น” โดย ปิยพร อุปพงษ์ เสร็จสมบูรณ์ในปี พ.ศ. 2554 โดยเน้นศึกษาการจัดองค์กรและการใช้อำนาจหน้าที่ของ สตง. ในระดับท้องถิ่น เพื่อทำความเข้าใจโครงสร้างการบริหารงานและกลไกการตรวจสอบในระดับท้องถิ่นของประเทศไทย พร้อมทั้งเปรียบเทียบกับระบบการตรวจสอบของประเทศอังกฤษ ญี่ปุ่น และฝรั่งเศส เพื่อให้เห็นแนวทางหรือแบบอย่างที่สามารถนำมาปรับปรุงการตรวจสอบการใช้เงินระดับท้องถิ่นในประเทศไทยได้

ปัญหาการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดย สตง. : ข้อค้นพบจากวิทยานิพนธ์

วิทยานิพนธ์ทั้งสองฉบับของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ถึงแม้จะศึกษาในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน แต่มีข้อค้นพบที่คล้ายคลึงกันที่สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งผู้เขียนสามารถประมวลออกมาได้ 3 ข้อสำคัญ ได้แก่

• การใช้กฎหมายที่ไม่เหมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

งานของ อริย์ธัช (2563) ชี้ให้เห็นว่า ระเบียบของกระทรวงมหาดไทยและหนังสือเวียนต่าง ๆ กลายเป็นเครื่องมือในการควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มากกว่าการเป็นแนวทางสนับสนุนการบริหารงานท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 ซึ่งในข้อ 102 และ 103 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติตามคำทักท้วงของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินอย่างเคร่งครัด ระเบียบดังกล่าวจึงมักถูกนำมาใช้โดย สตง. เพื่อทักท้วงการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แม้บางกรณีอาจขัดแย้งกับหลักการกระจายอำนาจ หรืออำนาจหน้าที่ที่กฎหมายแม่บทได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะ

ในขณะที่งานของ ปิยพร (2554) วิเคราะห์ว่า หน่วยงานของรัฐในแต่ละระดับ ได้แก่ ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่างใช้กฎหมายและระเบียบทางการเงินคนละฉบับ เช่น ราชการส่วนกลางใช้ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541

อย่างไรก็ตาม สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินกลับใช้หลักเกณฑ์เดียวกันในการตรวจสอบทุกหน่วยงานราชการ ทำให้เกิดความสับสนและคลาดเคลื่อนทั้งในเชิงข้อเท็จจริงและการตีความ ส่งผลให้การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดความยืดหยุ่นและไม่สอดคล้องกับบริบทเฉพาะของท้องถิ่น

• การตรวจสอบโดยใช้มาตรฐานเดียวกันกับหน่วยงานที่มีความต่างกัน

ในงานของ อริย์ธัช (2563) ระบุว่า คำทักท้วงของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) มักก้าวล่วง “ดุลยพินิจ” ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะในกรณีของโครงการที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นแล้ว แต่ สตง. ยังคงทักท้วงว่าเป็นโครงการที่ “ไม่ประหยัด” หรือ “ไม่จำเป็น” ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า สตง. ไม่ได้พิจารณาโครงการตามบริบทพื้นที่หรือเป้าหมายเฉพาะของแต่ละท้องถิ่น แต่กลับใช้กรอบคิดแบบราชการส่วนกลางมาเป็นเกณฑ์ในการตรวจสอบ ส่งผลให้ดุลพินิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกจำกัดอย่างไม่เหมาะสม

ในทำนองเดียวกัน งานของ ปิยพร (2554) ชี้ให้เห็นว่า การใช้มาตรฐานการตรวจสอบแบบเดียวกันกับหน่วยรับตรวจทุกประเภท ไม่สอดคล้องกับลักษณะเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความหลากหลายทั้งในด้านภูมิประเทศ วัฒนธรรม และความจำเป็นเฉพาะพื้นที่ การนำเกณฑ์จากส่วนกลางมาใช้โดยไม่ปรับให้เหมาะสมกับบริบทของท้องถิ่นจึงอาจนำไปสู่การประเมินที่คลาดเคลื่อน และไม่สะท้อนข้อเท็จจริงหรือความต้องการของแต่ละพื้นที่อย่างแท้จริง

• โครงสร้างการจัดองค์กรของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

งานของ อริย์ธัช (2563) ชี้ให้เห็นถึงปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญ นั่นคือ การขาดหน่วยงานตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณในระดับพื้นที่ที่มีความเป็นอิสระ ส่งผลให้คำทักท้วงจำนวนมากของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินสะท้อนถึงความไม่เข้าใจในบริบทและธรรมชาติของพื้นที่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง

ในขณะที่งานของปิยพร (2554) ได้สะท้อนให้เห็นว่า โครงสร้างของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังคงมีลักษณะการบริหารแบบรวมศูนย์ แม้จะมีการจัดตั้งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในระดับภูมิภาค แต่ก็ยังคงอยู่ภายใต้ระบบราชการแบบรวมศูนย์ และปฏิบัติหน้าที่ในฐานะหน่วยงานภายในของส่วนกลางเท่านั้น มิได้เป็นกลไกที่มีความเป็นอิสระหรือมีบทบาทอย่างแท้จริงในการปรับการตรวจสอบให้เหมาะสมกับลักษณะเฉพาะของแต่ละท้องถิ่น

มองไปข้างหน้า การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในงานของ อริย์ธัช (2563) ได้เสนอแนวทางการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและเชิงนโยบายหลายประการ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งสำนักงานตรวจเงินระดับภูมิภาคที่มีความเป็นอิสระจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินส่วนกลาง เพื่อให้การตรวจสอบมีความเข้าใจในบริบทพื้นที่มากยิ่งขึ้น และลดลักษณะการควบคุมจากส่วนกลาง, การปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่ก้าวล่วงอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2547 และหนังสือเวียนที่มักถูกใช้โดย สตง. เป็นฐานในการทักท้วงเกินขอบเขต

การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถออกข้อบัญญัติเพื่อกำกับการใช้งบประมาณของตนเองได้ ซึ่งจะช่วยสร้างเกณฑ์ที่เหมาะสมกับแต่ละพื้นที่ และลดการพึ่งพากฎหมายจากส่วนกลาง รวมไปถึงการทบทวนบทบาทของ สตง. โดยไม่ให้ก้าวล่วงดุลพินิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะในกรณีที่โครงการได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นแล้ว

ขณะที่ในงานของ ปิยพร (2554) เสนอแนวทางการปฏิรูปที่เน้นการแยกบทบาทระหว่างระดับชาติและระดับท้องถิ่นอย่างชัดเจน เช่น การแยกหน่วยงานตรวจสอบระดับชาติและท้องถิ่นออกจากกัน โดยเสนอให้จัดตั้งหน่วยตรวจเงินท้องถิ่นขึ้นในโครงสร้างของศาลปกครอง โดยให้แผนกในศาลปกครองกลางดูแลการตรวจสอบส่วนกลาง และแผนกในศาลปกครองภูมิภาครับผิดชอบการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, การกำหนดมาตรฐานการตรวจสอบที่แยกตามประเภทของหน่วยรับตรวจ เพื่อให้สะท้อนถึงความแตกต่างระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น

การกำหนดกรอบเวลาและหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการจัดทำและเผยแพร่รายงานผลการตรวจสอบ เพื่อส่งเสริมความโปร่งใส และลดความล่าช้าในการนำข้อมูลสู่สาธารณะ, การวางหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนสำหรับกรณีที่ไม่เปิดเผยรายงานการตรวจสอบ เพื่อป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบหรือการปกปิดข้อมูลโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร และการกำหนดให้แจ้งผลการตรวจสอบต่อสภาท้องถิ่นโดยตรง

จากข้อเสนอในวิทยานิพนธ์ทั้งสองฉบับ จะเห็นได้ว่า “การตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เป็นอีกหนึ่งมิติสำคัญในประเด็นการกระจายอำนาจ ซึ่งต้องอาศัยการจัดวางสมดุลระหว่างความเป็นอิสระของท้องถิ่นกับการกำกับดูแลจากส่วนกลางอย่างเหมาะสม

การตรวจสอบโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินไม่ควรมีลักษณะเป็นการควบคุมจากส่วนกลาง หากแต่ควรเป็นการส่งเสริมความโปร่งใสในลักษณะที่เคารพบริบทและดุลพินิจของท้องถิ่น การผลักดันการปฏิรูปในประเด็นนี้จึงจำเป็นต้องดำเนินการในหลายมิติ ทั้งในเชิงกฎหมาย โครงสร้างองค์กร และแนวทางปฏิบัติ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้การตรวจสอบงบประมาณในระดับท้องถิ่นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และสอดคล้องกับเจตนารมณ์แห่งการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง

อ้างอิง:

อริย์ธัช บุญถึง, “ปัญหาความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: ศึกษากรณีการตรวจเงินองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน”, 2563

ปิยพร อุปพงษ์, “ปัญหาการจัดองค์กรและการใช้อำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจเงินแผ่นดินในระดับท้องถิ่น”,2554