บริหารงานภาครัฐ
การตรวจสอบการทำงานของอำนาจรัฐด้วยกลไกต่างๆเป็นหัวข้อที่เจเรมี เบนแธม (ค.ศ. 1748-1832) นักปรัชญาและนักปฏิรูปคนสำคัญของโลกภาษาอังกฤษให้ความสำคัญในโครงการการปฏิรูปทางการเมือง หนึ่งในลักษณะสำคัญของการออกแบบสถาบันทางการเมืองสมัยใหม่คือความพยายามในการเปลี่ยนความไม่ไว้ใจ (distrust) ต่ออำนาจเป็นเครื่องมืออันทรงพลังในการตรวจสอบการทำงานขององคาพยพต่างๆของอำนาจรัฐ
เบนแธมเรียกพลังในการตรวจสอบนี้ว่า Public Censorial Power ซึ่งเป็นเอกเทศจากทั้งอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ[1]
กระนั้น หัวใจของข้อเสนอนี้อยู่ที่บทบาทของพลังการตรวจสอบจากภาคประชาสังคม ซึ่งแตกต่างกับแนวคิดว่าด้วยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในระยะต่อมา
แนวคิดเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ (constitutional watchdogs) ก่อตัวขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมภายหลังการสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่สอง โดยมีประสบการณ์ซึ่งการเมืองในระบบรัฐสภาสูญเสียหลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of powers) และกลายพันธุ์เป็นระบอบเผด็จการอำนาจนิยม (authoritarian regimes) ในช่วงครึ่งแรกของศตวรรษที่ยี่สิบ
องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการการเลือกตั้ง ตลอดจนคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นอำนาจฝ่ายที่สี่ (the fourth branch)[2] นอกเหนือไปจากอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ จึงถือกำเนิดขึ้นเพื่อปกป้องและธำรงไว้ ซึ่งหลักการและระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ในปลายศตวรรษที่ยี่สิบ เป็นที่เห็นพ้องต้องกันว่าองค์กรอิสระเหล่านี้ไม่เพียงไม่ขัดต่อหลักการประชาธิปไตยหากแต่จำเป็นต่อการรักษาหลักการดังกล่าวไว้ หรือกล่าวอีกทางคือ องค์กรอิสระเหล่านี้มีหน้าที่เป็นองครักษ์พิทักษ์รัฐธรรมนูญ (guardian of the constitution) และหลักการประชาธิปไตย
แต่เป็นเช่นนั้นเสมอไปจริงหรือ? ประสบการณ์ทางการเมืองในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ดแสดงให้เห็นว่าท่ามกลางปรากฏการณ์ประชาธิปไตยถดถอย (democratic backsliding) ซึ่งเกิดขึ้นทั่วโลก บทบาทขององค์กรอิสระอาจไม่ได้ตรงไปตรงมาตามความเข้าใจตั้งแต่ต้น
รายงานของ Freedom House ฉายภาพเสรีภาพทั่วโลกที่ลดลงอย่างต่อเนื่องเป็นปีที่ 18 ในปี พ.ศ. 2566[3] รายงานดังกล่าวยังระบุอีกว่า ปัจจุบันประชากรเพียง 20% ของประชากรทั่วโลกเท่านั้นที่อาศัยอยู่ในประเทศที่ผ่านเกณฑ์เข้าข่ายประเทศที่เป็นเสรี แม้บางประเทศจะมีแนวโน้มมีเสรีภาพมากขึ้นแต่ในภาพรวมประชาคมโลกกำลังเผชิญกับสภาวะประชาธิปไตยถดถอยอย่างต่อเนื่อง
แม้จะไม่มีข้อมูลเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญทั้งหมด แต่หากระบุเฉพาะเจาะจงลงไปที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญบางประเภท เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ เราพบว่ามีแนวโน้มที่น่าสนใจ
กล่าวคือ ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะสถาบันไม่ได้ลงหลักปักฐานอย่างสม่ำเสมอถ้วนหน้าในทุกๆประเทศ หากแต่มีปัจจัย เช่น ลักษณะระบบกฎหมายของประเทศนั้น ๆ (คอมมอนลอว์ และซิวิลอว์) บทบาทของคณะกรรมาธิการเวนิสแห่งคณะมนตรียุโรป (The Venice Commission) ในกรณีของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป ที่น่าสนใจที่สุดคือแนวโน้มหลังปี พ.ศ. 2543 ซึ่งเริ่มเกิดแนวโน้มที่ศาลรัฐธรรมนูญในประเทศที่ไม่เป็นเสรี (illiberal) นั้นดูเหมือนจะชะลอตัวลง[4]
ที่น่าสนใจไปกว่านั้น กรณีศึกษาในหลายประเทศแสดงให้เห็นว่าบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญรวมไปถึงศาสรัฐธรรมนูญนั้นไม่ได้จำกัดอยู่เพียงบทบาทในการส่งเสริมคุณค่าแบบประชาธิปไตยเท่านั้น ในหลายกรณี องค์กรอิสระถูกจำกัดอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเสียจนการมีอยู่ขององค์กรเหล่านั้นเป็นไปเพื่อเพียงการสร้างภาพในสายตานานาอารยะประเทศ ยิ่งไปกว่านั้น ในบางกรณี องค์กรอิสระเหล่านั้นกลับกลายเป็นเครื่องมือในการรักษาอำนาจของระบอบการปกครองที่ไม่เป็นเสรี
บทความนี้ชวนผู้อ่ามมาสำรวจบทบาทที่ซับซ้อนขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและแนวคิดว่าด้วยการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลผ่านกรณีศึกษาต่างๆเพื่อนำไปสู่การทบทวนบทเรียนอันเป็นประโยชน์ต่ออนาคตต่อไป
- โปแลนด์ Trybunał Konstytucyjny หรือ The Constitutional Tribunal แห่งสาธารณรัฐโปแลนด์
รัฐบาลฝ่ายขวาของพรรค Prawo i Sprawiedliwość หรือ PiS (Law and Justice Party) ได้ขัดขวางการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ รวมถึงสิทธิขั้นพื้นฐานที่รับรองไว้ในนั้น ด้วยการปฏิเสธที่จะบังคับใช้คำพิพากษาหลายฉบับตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2558 และยังทำให้การแต่งตั้งศาลรัฐธรรมนูญมีความเป็นการเมืองมากขึ้นไปอีก ด้วยการไม่รับรองผู้พิพากษาที่ได้รับการแต่งตั้งอย่างถูกต้องให้เข้าเป็นศาลรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็แต่งตั้งผู้สมัครที่รัฐบาลต้องการแทน
นอกจากนี้ พรรค PiS ยังได้ผ่านกฎหมายที่กำหนดให้ คำติดสินของศาลจะมีผลผูกพันก็ต่อเมื่อเป็นคำพิพากษาอย่างน้อยสองในสามของผู้พิพากษาทั้งหมด นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดให้เพิ่มองค์ประชุมในการพิจารณาคดีจากเก้าคนเป็นสิบสามคนในบริบทที่มีผู้พิพากษาเพียงสิบสองคนในศาลดังกล่าว[5] การ “ปฏิรูป” ศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวเกี่ยวข้องโดยตรงกับคำตัดสิน Case K 1/20 ซึ่งส่งผลต่อการลิดรอนสิทธิในการทำแท้งของสตรีโปแลนด์อันนำไปสู่การประท้วงรัฐบาลฝ่ายขวาพรรค PiS ในปี พ.ศ. 2564
กรณีของโปแลนด์นับว่าเป็นกรณีที่สั่นคลอนแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและบทบาทในการธำรงคุณค่าแบบประชาธิปไตยอย่างยิ่งยวดเนื่องจากโปแลนด์เป็นประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป (European Union) ซึ่งให้ความสำคัญกับการรักษาหลักนิติธรรม (rule of law) และความเป็นอิสระของอำนาจตุลาการ[6]
- มาเลเซีย
หนึ่งในเรื่องอื้อฉาวทางการเมืองที่ถูกกล่าวถึงมากที่สุดเกี่ยวกับประเทศมาเลเซียหากไม่นับกรณี 1MBD [7] นั้นได้แก่บทบาทของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการพลิกผลการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี พ.ศ. 2556 แม้ว่า Barisan Nasional (BN) จะแพ้ในคะแนนเสียงรวม (popular vote) ได้เพียงประมาณ 47% เทียบกับฝ่ายค้านที่ได้เกือบ 51% แต่พรรค BN กลับชนะเสียงข้างมากในรัฐสภา (ประมาณ 60% ของที่นั่ง) เนื่องจากระบบการจัดสรรเขตเลือกตั้งที่ไม่เป็นธรรม(Malapportionment)
การจัดเขตเลือกตั้งโดยที่จำนวนประชากรในแต่ละเขตไม่เท่ากันอย่างมาก ทำให้เสียงของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในบางเขตมี “น้ำหนัก” มากกว่าเขตอื่น ตัวอย่างเช่น เขตที่เล็กที่สุด (Putrajaya – ซึ่งมีประชากรประมาณ 15,700 คน) มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งน้อยกว่าเขตที่ใหญ่ที่สุด (Kapar – ซึ่งมีประชากรประมาณ 145,000 คน) ถึงเกือบ 10 เท่า
การจัดเขตกลายเป็นการปรับเปลี่ยนเกณฑ์ให้เอื้อประโยชน์ต่อพรรค BN มากที่สุด โดยเฉพาะในเขตที่มีประชากรน้อย การวิเคราะห์ของ Ostwald แสดงให้เห็นว่าความไม่สมดุลนี้ไม่สามารถอธิบายได้ด้วยเหตุผลทางภูมิศาสตร์หรือปัจจัยที่เป็นกลาง แต่มีแรงจูงใจทางการเมืองอย่างชัดเจน[8]
- อิหร่าน
รัฐธรรมนูญแห่งอิหร่านได้จัดตั้งสภาผู้พิทักษ์หรือ The Guardian Council ขึ้นหลังการปฏิวัติในปี พ.ศ. 2522 องค์กรดังกล่าวมีหน้าที่ดูแลไม่ให้หน่วยงานอื่นๆละเมิดหรือดำเนินการใดๆที่ขัดต่อคำสอนพื้นฐานของศาสนาอิสลาม นักวิชาการบางท่านเช่น Mandana Naini แสดงความคิดเห็นว่าองค์กรดังกล่าวมีหน้าที่คล้ายสภาสูงมากกว่าศาลรัฐธรรมนูญ[9]
ในขณะที่นักวิชาการหลายท่านมองว่าองค์กรดังกล่าว เป็นตัวอย่างของ “รัฐธรรมนูญนิยมแบบวนเวียน” (Circular Constitutionalism) ซึ่งเป็นระบบที่อำนาจตามรัฐธรรมนูญหมุนเวียนระหว่างผู้นำสูงสุด (the Supreme Leader) สภาผู้พิทักษ์ และ Expediency Discernment Council โดยเสริมสร้างอำนาจทางศาสนจักรและอุดมการณ์ดังกล่าวเหนือหลักอำนาจอธิปไตยของประชาชน นอกจากนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่าองค์กรดังกล่าวของอิหร่านแสดงให้เห็นว่าบทบาทในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญขององค์กรอิสระนั้นไม่ได้จำกัดอยู่แค่ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญเท่านั้น
กรณีของอิหร่านจึงนำไปสู่คำถามสำคัญว่าภายใต้เงื่อนไขการเมืองที่ไม่เป็นเสรีอย่างชัดเจนดังกล่าว เรายังสามารถทำความเข้าใจบทบาทขององค์กรเหล่านี้ด้วยทฤษฎีทางรัฐธรรมนูญแบบเสรีนิยมประชาธิปไตยได้หรือไม่ หรือเราควรจัดประเภทขององค์กรเหล่านี้ไว้เป็นองค์กรอีกประเภทหนึ่งเพื่อป้องกันความสับสน โดยเฉพาะเมื่อหากเงื่อนไขตั้งต้นขององค์กรเหล่านี้คือความเป็นอิสระจากการครอบงำทางการเมืองและบทบาทในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ
- บทเรียนสำหรับอนาคต?
ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญรูปแบบอื่นถือเป็นเสาหลักในการธำรงระบอบการปกครองแบบประธิปไตยเสรีนิยม เนื่องจากมีศักยภาพมหาศาลในการธำรงไว้ซึ่งหลักนิติธรรม ตลอดจนมีความสามารถในการตรวจสอบอำนาจบริหาร อย่างไรก็ตาม ดังที่กรณีศึกษาในประเทศต่างๆหลังปี ค.ศ. 2000 เป็นต้นมาแสดงให้เห็นว่าพลังอำนาจในการตรวจสอบนี้เป็นดาบสองคม
กล่าวคือ ในระบอบประชาธิปไตยเสรีนิยม องค์กรอิสระทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์คุณค่าทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ในทางตรงกันข้าม ภายใต้ระบอบที่ไม่เป็นเสรี องค์กรอิสระเหล่านี้สามารถกลายเป็นตัวช่วยในการสร้างความมั่นคงทางการเมืองให้แก่ระบอบเหล่านั้นได้เช่นกัน ประสิทธิภาพขององค์กรอิสระจึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับตัวบทกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่ยังขึ้นอยู่กับกระบวนการแต่งตั้ง อิสรภาพทางการเมือง การกำกับดูแลของภาคประชาสังคม และความสมบูรณ์ของระบบนิเวศรัฐธรรมนูญในภาพกว้างด้วย
ตัวอย่างเช่น บทบาทของคณะกรรมการการเลือกตั้งในประเทศต่างๆในเอเชีย ดังที่ Langford และคณะได้กล่าวไว้ ลักษณะเด่นขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้งในเอเชียนั้น เป็นการผสมผสานที่ผิดปกติระหว่างอำนาจในการตรวจสอบที่ค่อนข้างสูง และความเป็นอิสระทางการเมืองโดยพฤตินัยที่ต่ำ[10] และหากเป็นเช่นนั้น อาจต้องใช้เวลาอีกยาวนาน ก่อนที่เราจะได้เห็นคณะกรรมการการเลือกตั้ง ตลอดจนองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญรูปแบบอื่น ๆในประเทศที่ไม่เป็นเสรีขึ้นมามีบทบาทในกระบวนการปกป้องหรือส่งเสริมประชาธิปไตย
โดยเฉพาะท่ามกลางกระแสประชาธิปไตยถดถอยและความสั่นคลอนของหลักการพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญ เช่น การแบ่งแยกอำนาจ และความเป็นอิสระของศาล ตลอดจนสื่อต่างๆนั้น ดูเหมือนจะไม่ได้จำกัดอยู่ในประเทศซีกโลกใต้ (the global south) อีกต่อไป
จึงเป็นที่น่าจับตาว่าบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้จะมีแนวโน้มเปลี่ยนไปอย่างไรท่ามกลางระเบียบโลกใหม่ที่กำลังก่อตัวขึ้นอย่างรวดเร็ว แม้จะยังไม่มีรูปพรรณสัณฐานที่ชัดเจนก็ตามที
อ้างอิง:
[1] Buno, Jonathan R. “Vigilance and Confidence: Jeremy Bentham, Publicity, and the Dialectic of Political Trust and Distrust.” American Political Science Review 111, no. 2 (2017): 295–307. https://doi.org/10.1017/S0003055416000708.
This op-ed is produced when I was a British Academy visiting fellow at University of Sussex which gave me the opportunity to research on the Benthamite Public Censorial Power and its implications for contemporary politics.
[2] Dixon, Rosalind, and Mark Tushnet. “Constitutional Democracy and Electoral Commissions: A Reflection from Asia.” Asian Journal of Comparative Law 16, no. S1 (2021): S1–9. https://doi.org/10.1017/asjcl.2021.26.
[3] https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2024/mounting-damage-flawed-elections-and-armed-conflict
[4] Dongwook Kim and Paul Nolette, “The Institutional Foundations of the Uneven Global Spread of Constitutional Courts,” Law & Social Inquiry 47, no. 2 (2022): 307.
[5] Pablo Castillo‑Ortiz, “The Dilemmas of Constitutional Courts and the Case for a New Design of Kelsenian Institutions,” Law and Philosophy 39, no. 6 (2020): 617–55.
[6] ดูเพิ่มเติม เช่น Gliszczyńska-Grabias, Aleksandra, and Wojciech Sadurski. “The Judgment That Wasn’t (But Which Nearly Brought Poland to a Standstill): ‘Judgment’ of the Polish Constitutional Tribunal of 22 October 2020, K1/20.” European Constitutional Law Review 17, no. 1 (2021): 130–53. https://doi-org.sussex.idm.oclc.org/10.1017/S1574019621000067.
[7] ดูเพิ่มเติม เช่น https://www.theguardian.com/world/2018/oct/25/1mdb-scandal-explained-a-tale-of-malaysias-missing-billions
[8] Ostwald, Kai. 2013. “How to Win a Lost Election: Malapportionment and Malaysia’s 2013 General Election.” The Round Table 102 (6): 521–32. doi:10.1080/00358533.2013.857146.
[9] Naini, Mandana. 2006. “Iran’s Second Chamber? The Guardian Council.” The Journal of Legislative Studies 12 (2): 198–222. doi:10.1080/13572330600739512.
[10] Langford, Andrew, Daniel Pemstein, and Stephen A. Meserve. 2021. “The Rise of Electoral Management Bodies: Diffusion and Effects.” Comparative Political Studies 54 (6): 933–68.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
เขียนรัฐธรรมนูญใหม่กี่โมง? : สำรวจโจทย์ทั้งเก่าและใหม่เพื่อจะพบว่าไทยยังไม่ได้แก้อะไรเลย
