บริหารงานภาครัฐ
คำถามจึงไม่ใช่เพียงว่าควรขยายหรือไม่ หากแต่คือเราจะออกแบบระบบการทำงานและความมั่นคงหลังเกษียณให้ยุติธรรมต่อทุกวัยและยั่งยืนทางการคลังอย่างไร ประเด็นนี้ยิ่งท้าทายเมื่อโลกการทำงานเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล หน่วยงานรัฐต้องการทั้งความทรงจำขององค์การจากผู้มีประสบการณ์ และความคล่องตัวทางนวัตกรรมจากคนรุ่นใหม่ในเวลาเดียวกัน นโยบายที่มุ่งเพียงเลื่อนวัยเกษียณจึงอาจแก้บางมิติ แต่ก่อแรงต้านในมิติอื่นตั้งแต่เส้นทางความก้าวหน้าที่อุดตัน ไปจนถึงความเสี่ยงเรื่องคุณภาพงานและสุขภาวะของผู้ปฏิบัติ
บทความนี้จึงอยากชวนให้ผู้อ่านก้าวออกจากกรอบการถกเถียงแบบขาวดำ มาดูเหตุผลเชิงวิชาการ กลไกเชิงประชากร เศรษฐศาสตร์การคลัง และผลกระทบระหว่างรุ่นอย่างตรงไปตรงมา เพื่อสำรวจว่าทางออกที่สมดุลและยืดหยุ่นหน้าตาเป็นอย่างไร และเหตุใดคำตอบที่ดีย่อมมากกว่าการเปลี่ยนเพียงตัวเลขบนกระดาษแต่เป็นเรื่องของคนรุ่นต่าง ๆ ที่อยู่ร่วมกันในสังคม
ที่มาที่ไป: ไทยกำลังแก่เร็วกว่าที่คิด
เริ่มกันที่ข้อเท็จจริงที่หลายคนอาจไม่รู้คือ ประเทศไทยเป็นสังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ตั้งแต่ปี 2564 แล้ว โดยมีผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) มากกว่าร้อยละ 20 ของประชากร และที่น่ากังวลคือเรากำลังจะก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด ภายในไม่กี่ปีข้างหน้า โดยจะมีผู้สูงอายุมากกว่าร้อยละ 28 ในปี 2573 (สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2565) สิ่งที่ทำให้สถานการณ์น่าเป็นห่วงคือ เราแก่เร็วกว่าหลายประเทศแต่ยังจนกว่า นั่นคือเราเข้าสู่สังคมสูงวัยขณะที่รายได้ต่อหัวยังไม่สูงเท่าประเทศพัฒนาแล้ว สิ่งนี้สร้างแรงกดดันอย่างมากต่อระบบสวัสดิการและงบประมาณของรัฐ
ขณะเดียวกันข้อมูลจากสำนักงาน ก.พ. (2565) ชี้ว่า ข้าราชการพลเรือนสามัญในปัจจุบันมีอายุเฉลี่ย 47.3 ปี และร้อยละ 35.8 อายุมากกว่า 50 ปี หมายความว่าอีกไม่นานจะมีข้าราชการจำนวนมากเกษียณพร้อม ๆ กัน ในขณะที่อัตราการเกิดของไทยอยู่ที่แค่ 1.3 คนต่อหญิง 1 คน ต่ำกว่าระดับทดแทนประชากร (2.1 คน) อย่างมาก
คำถามจึงไม่ใช่ว่าควรขยายอายุเกษียณหรือไม่ แต่คือเราควรทำอย่างไรให้ได้ทั้งความยั่งยืนทางการคลังและความเป็นธรรมต่อทุกวัย
เลนส์ทางวิชาการ: 3 มุมมองหลักที่ต้องพิจารณา
1. มุมองค์การระหว่างความรู้กับความคล่องตัว
ทฤษฎีขีดความสามารถของระบบราชการ (Bureaucratic Capacity Theory) ของ Fukuyama (2013) บอกเราว่า ประสิทธิภาพขององค์การไม่ได้ขึ้นอยู่กับขนาด แต่ขึ้นอยู่กับคุณภาพของคน ข้าราชการที่มีประสบการณ์สูงย่อมมีความรู้เชิงลึกเกี่ยวกับระบบ กฎหมาย และความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงาน สิ่งเหล่านี้เป็นความทรงจำขององค์การ (institutional memory) ที่มีคุณค่ามาก
แต่เหรียญมีสองด้านเสมอ งานวิจัยของ Huy (2001) เรื่องการฟื้นฟูองค์การ (Organizational Renewal) ชี้ให้เห็นว่าองค์การต้องการเลือดใหม่ เพื่อนำความคิดสร้างสรรค์และเทคโนโลยีใหม่เข้ามา หากองค์การมีแต่คนอาวุโสมากเกินไป อาจเกิด organizational aging คือขาดความคล่องตัวในการปรับตัว โดยเฉพาะในยุค digital transformation
ประเด็นที่สำคัญอีกอย่างคือ career blockage หรือการอุดตันของเส้นทางความก้าวหน้า ทฤษฎีการพัฒนาอาชีพของ Schein (1978) อธิบายว่า เมื่อตำแหน่งระดับสูงถูกครอบครองนานเกินไป บุคลากรรุ่นกลางจะสูญเสียแรงจูงใจ และงานวิจัยของ Lyons et al. (2015) ยิ่งพบว่า Generation Y และ Z ที่เข้ามาทำงานใหม่มักให้ความสำคัญกับโอกาสใน
การเติบโต หากไม่ได้รับโอกาสพวกเขาก็จะเปลี่ยนงาน
2. มุมประชากรเกมแห่งตัวเลขที่ไม่อาจหลีกหนี
แบบจำลองการเปลี่ยนผ่านทางประชากร (Demographic Transition Model) บอกว่าไทยอยู่ในระยะที่ 4-5 ซึ่งมีทั้งอัตราเกิดและอัตราตายต่ำ โครงสร้างประชากรเปลี่ยนจากรูปพีระมิดเป็นรูประฆังคว่ำ ผลที่ตามมาคือ Old-Age Dependency Ratio หรืออัตราส่วนการพึ่งพิงผู้สูงอายุที่พุ่งสูงขึ้น จากปัจจุบันที่ 27.6 จะกลายเป็น 60.0 ในปี 2583 (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2564) หมายความว่าคนทำงาน 1 คนต้องแบกรับผู้สูงอายุเกือบ 1 คน
แนวคิด Active Aging ขององค์การอนามัยโลก (World Health Organization, 2002) เสนอว่าผู้สูงอายุไม่ควรถูกมองเป็นภาระแต่เป็นทรัพยากรที่มีศักยภาพ การส่งเสริมให้พวกเขามีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจและสังคมช่วยรักษาสุขภาพและสร้างมูลค่า อย่างไรก็ตามสิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงคือการทำงานต้องเหมาะสมกับสภาพร่างกายและความสามารถ
3. มุมการคลังเงินกับความยั่งยืน
กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) กำลังเผชิญความท้าทายครั้งใหญ่ เมื่ออายุขัยเพิ่มขึ้นผู้รับบำนาญจะได้รับเงินนานขึ้น ขณะที่จำนวนผู้รับบำนาญก็มากขึ้น Barr และ Diamond (2008) กล่าวในงานวิจัยเรื่องการปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญว่า การขยายอายุเกษียณเป็นหนึ่งในมาตรการที่ช่วยลดภาระทางการคลังได้อย่างมีนัยสำคัญ
ดังนั้น เมื่อมีการขยายอายุเกษียณเป็น 70 ปี หมายความว่า (1) เลื่อนการจ่ายบำนาญออกไป 5 ปี (2) เพิ่มเงินสะสมจากการสมทบอีก 5 ปี และ (3) ลดจำนวนปีที่ต้องจ่ายบำนาญ การจำลองสถานการณ์ทางการเงินแสดงว่าการขยายอายุเกษียณ 1 ปี สามารถลดภาระทางการคลังได้ประมาณร้อยละ 7-8
แต่เรื่องเงินไม่ใช่ทั้งหมด เนื่องจากทฤษฎีความเป็นธรรมระหว่างวัยของ Rawls (1971) เตือนว่า นโยบายสาธารณะต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างคนรุ่นต่าง ๆ Kotlikoff และ Burns (2012) เสนอ ได้เสนอแนวคิดการบัญชีตามรุ่น (generational accounting) เพื่อประเมินว่านโยบายใดส่งผลกระทบต่อคนแต่ละวัยอย่างไร การที่คนรุ่นหนึ่งได้ประโยชน์ไม่ควรเป็นการสร้างภาระให้คนอีกรุ่นอย่างไม่เป็นธรรม
ใครได้ ใครเสีย?
ในคำถามว่าใครได้ ใครเสียจากนโยบายขยายอายุเกษียณ คำตอบไม่ซับซ้อนนักหากมองอย่างตรงไปตรงมา
ฝ่ายที่ได้ประโยชน์เห็นได้ชัดคือข้าราชการที่อยู่ใกล้เกษียณซึ่งจะมีรายได้และความมั่นคงยาวนานขึ้น เพราะการทำงานยืดออกไปทำให้เงินเดือนขั้นปัจจุบันไหลต่อได้อีกหลายงวด บางตำแหน่งยังมีเงินประจำตำแหน่งและค่าตอบแทนที่ผูกกับ
การครองตำแหน่งต่อเนื่อง ขณะเดียวกันอายุราชการที่ยาวขึ้นย่อมหมายถึงฐานสิทธิประโยชน์ที่มากขึ้น ทั้งเงินสะสมและเงินสมทบในระบบกองทุน รวมถึงผลต่อบำนาญ/บำเหน็จตามสูตรของแต่ละระบบ ซึ่งโดยหลักการแล้วยิ่งทำงานนานและฐานเงินเดือนช่วงท้ายสูงขึ้น สิทธิหลังเกษียณก็มีแนวโน้มสูงขึ้นด้วย นี่จึงช่วยผ่อนแรงกดดันของกองทุนบำเหน็จบำนาญ และทำให้ภาครัฐยังรักษาความรู้และประสบการณ์ไว้พร้อมทั้งประหยัดภาระค่าบำนาญในระยะสั้น นอกจากนี้ผู้เสียภาษีรุ่นปัจจุบันก็อาจรับภาระภาษีเพื่อจ่ายบำนาญลดลง
อย่างไรก็ดี การยืดอายุงานไม่ได้แปลว่าทุกคน “ต้อง” หรือ “อยาก” ทำงานต่อเสมอไป ปฏิเสธไม่ได้ว่าผู้ใกล้เกษียณจำนวนไม่น้อยยังแข็งแรง มีสมรรถนะ และต้องการทำงานต่อ แต่ก็มีอีกหลายคนที่อยากพัก หันไปดูแลครอบครัว หรือมีข้อจำกัดด้านสุขภาพ การออกแบบนโยบายจึงควรหลีกเลี่ยงการเหมารวม และเปิดทางเลือกอย่างสมัครใจบนฐานการประเมินสมรรถนะและสุขภาพเป็นรายบุคคล
ขณะเดียวกัน การที่จะขยายอายุการเกษียณย่อมมีฝ่ายที่อาจเสียเปรียบ คนรุ่นใหม่ที่ต้องการเข้าทำงานภาครัฐอาจเผชิญโอกาสที่จำกัดลงเพราะตำแหน่งที่ว่างเกิดช้าลง ข้าราชการรุ่นกลางอาจพบคอขวดบนเส้นทางความก้าวหน้า ผู้ปฏิบัติงานที่สุขภาพไม่ดีอาจถูกกดดันทางอ้อมให้ทำงานต่อ และในระดับองค์การ ภาครัฐอาจสูญเสียความคล่องตัวหากสัดส่วนกำลังคนสูงวัยเพิ่มขึ้นโดยไม่มีมาตรการเสริม เมื่อเป็นเช่นนั้นข้อถกเถียงที่ว่า “คนหนุ่มสาวจะไม่มีงานทำ” จึงไม่จำเป็นต้องเป็นจริงทั้งหมด เพราะตลาดแรงงานไม่ได้เป็นเกมผลรวมศูนย์ (zero-sum game) ผู้สูงอายุกับคนหนุ่มสาวมักทำงานต่างบทบาทกัน มีทักษะที่เกื้อหนุนกัน และสุดท้ายเมื่อผู้สูงอายุยังมีกำลังซื้อจากรายได้ที่ต่อเนื่องก็ยังเป็นการกระตุ้นอุปสงค์และการจ้างงานในภาคส่วนอื่นตามมาอีกด้วย
ทางออกไม่ใช่แค่เปลี่ยนตัวเลข
ทางออกไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนตัวเลขอายุเกษียณ หากมองให้ครบด้านจะเห็นว่าการกำหนดให้ทุกคนทุกตำแหน่งเกษียณที่ 70 ปีแบบตายตัวอาจไม่ตอบโจทย์ที่สุด สิ่งที่เหมาะสมกว่าคือแนวทางที่ยืดหยุ่นและคำนึงถึงความแตกต่างของงานและของคน โดยในระยะสั้น ควรแยกอายุเกษียณตามลักษณะงาน งานที่ใช้แรงกายหนักควรเกษียณเร็วกว่างานวิชาการหรือเชิงนโยบาย ควบคู่กับการเปิดทางเลือกให้เจ้าตัวตัดสินใจได้ว่าจะเกษียณก่อนกำหนดหรือทำงานรูปแบบพาร์ทไทม์ และให้การประเมินผลงานเป็นตัวชี้ขาด ไม่ใช่เพียงอายุของผู้ปฏิบัติ
ในระยะกลาง จำเป็นต้องปฏิรูปการบริหารทรัพยากรมนุษย์ให้เน้นความสามารถมากกว่าอาวุโส สร้างเส้นทางความก้าวหน้าที่หลากหลาย และพัฒนาทักษะใหม่ให้ข้าราชการอาวุโสโดยเฉพาะทักษะดิจิทัล ควบคู่กับการรับบุคลากรรุ่นใหม่อย่างต่อเนื่องเพื่อรักษาสมดุลของโครงสร้างอายุ พร้อมจัดให้มีระบบพี่เลี้ยงหรือ Mentoring System ที่ถ่ายทอดความรู้จากรุ่นเก่าสู่รุ่นใหม่อย่างเป็นระบบ
สำหรับระยะยาว ต้องเดินหน้าปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญไปสู่รูปแบบที่ยั่งยืนกว่า พร้อมเตรียมประเทศให้พร้อมต่อสังคมสูงวัยในทุกมิติ ไม่ใช่จำกัดเพียงด้านบำเหน็จบำนาญ ต้องส่งเสริมแนวคิดพฤฒพลัง (Active Aging) เพื่อปรับมุมมองต่อผู้สูงอายุให้เห็นศักยภาพไม่ใช่เพียงภาระ และดำเนินนโยบายด้านประชากรอย่างจริงจังเพื่อรับมืออัตราเกิดที่ต่ำ แนวทางทั้งหมดนี้จะช่วยสร้างสมดุลให้ระบบทั้งต่อคนทำงาน องค์การ และการคลัง โดยไม่ยึดติดกับการเปลี่ยนตัวเลขอายุเกษียณเพียงอย่างเดียว
สมดุลที่ยืนยาวระหว่างรุ่น
การขยายอายุเกษียณเป็น 70 ปีไม่ใช่คำตอบถูกผิดแบบขาวดำ หากคือโจทย์การจัดสมดุลระหว่างสามแกนหลัก ความยั่งยืนทางการคลัง ประสิทธิภาพและความคล่องตัวขององค์การ และความเป็นธรรมระหว่างวัย เนื้อหาทั้งหมดของบทความชี้ให้เห็นร่วมกันว่า ทางออกที่ดีไม่ใช่การยึดตัวเลขเดียว แต่คือชุดนโยบายที่ยืดหยุ่นและอิงหลักฐาน ซึ่งประกอบด้วยการแยกอายุงานตามลักษณะงาน เปิดทางเลือกสมัครใจในการทำงานต่อ ประเมินตามสมรรถนะมากกว่าอายุ เสริมทักษะและระบบพี่เลี้ยงเพื่อถ่ายทอดความรู้ รับคนรุ่นใหม่อย่างต่อเนื่อง และปฏิรูประบบบำนาญให้มั่นคงตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัย ควบคู่การเตรียมสังคมสูงวัยและนโยบายประชากรที่จริงจัง
สาระสำคัญคือ เราไม่ควรโยนภาระให้คนรุ่นใดรุ่นหนึ่ง ไม่ควรสูญเสียความทรงจำขององค์การเพียงเพื่อความเร็ว และไม่ควรสูญเสียโอกาสของคนรุ่นใหม่เพียงเพื่อความคุ้นชินของระบบ เป้าหมายสุดท้ายจึงเป็นระบบงานที่จับคู่คนและงานได้เหมาะสม เคารพความแตกต่างรายบุคคล และสร้างหลักประกันที่เป็นธรรมตลอดเส้นชีวิตการทำงาน
นโยบายที่ดีไม่ใช่การยืดวัยให้ยาวที่สุด แต่คือการยืดคุณภาพชีวิตให้ดีเท่ากันสำหรับทุกวัย เพื่อให้คนทำงานมีศักดิ์ศรี วันนี้รัฐไม่ล้าแรงและพรุ่งนี้ลูกหลานไม่ต้องแบกภาระของเราเกินควร
“คำถามจึงไม่ใช่ว่า 70 ปีมากไปหรือไม่ แต่คือเราจะทำอย่างไรให้ทุกคนในสังคมนี้มีคุณภาพชีวิตที่ดี ไม่ว่าจะอายุเท่าไหร่”
บรรณานุกรม:
- Barr, N., & Diamond, P. (2008). Reforming pensions: Principles and policy choices. Oxford University Press.
- Fukuyama, F. (2013). What is governance? Governance, 26(3), 347–368.
- Huy, Q. N. (2001). Time, temporal capability, and planned change. Academy of Management Review, 26(4),601–623.
- Kotlikoff, L. J., & Burns, S. (2012). The clash of generations: Saving ourselves, our kids, and our economy.MIT Press.
- Lyons, S. T., Schweitzer, L., & Ng, E. S. (2015). How have careers changed? An investigation of changing career patterns across four generations. Journal of Managerial Psychology, 30(1), 8–21.
- Rawls, J. (1971). A theory of justice. Harvard University Press.
- Schein, E. H. (1978). Career dynamics: Matching individual and organizational needs. Addison-Wesley.
- World Health Organization. (2002). Active ageing: A policy framework.
- สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). รายงานประชากรและสังคม ปี 2564. สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ.
- สำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2565). การสำรวจภาวะการทำงานของประชากร พ.ศ. 2565. สำนักงานสถิติแห่งชาติ.
- สำนักงาน ก.พ. (2565). สถิติข้าราชการพลเรือนสามัญ ประจำปี พ.ศ. 2565. สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน.
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
