บริหารงานภาครัฐ
“เดี๋ยวผมก็ยุบสภาแล้ว… คืนอำนาจให้ท่าน ตัวเลือกมีไม่เยอะ ท่านก็ดู พรรคไหน นอกจากมีนโยบายที่ดี ต้องมี Implementer ที่ดี ไม่ใช่พูดแต่ Policy Policy Policy ถึงเวลาปฏิบัติไม่ได้ คำว่าการปฏิบัติก็มีหลายมิติหลายรูปแบบ มีความรู้พอที่จะปฏิบัติหรือเปล่า มีความกล้าพอที่จะปฏิบัติหรือเปล่า มีความเก่งพอที่จะผลักดันหรือเปล่า มีบารมีพอที่จะแสวงหาความร่วมมือหรือเปล่า ผมไม่ห่วงหรอก คิดว่าผมก็มีพอสมควร ปีหน้าอย่างไรก็ต้องเลือกตั้ง เพราะสภาพการเมืองดำรงมาจนถึงจุดนี้ก็ต้องยอมรับว่ามันไปไม่ได้แล้ว รัฐบาลเสียงข้างน้อยมันจะเป็นไปได้อย่างไร ไม่ต้องมาอภิปรายไม่ไว้วางใจผมหรอก อภิปรายไปผมก็แพ้ เพราะฉะนั้น 31 มกราคม ยุบสภา แต่ถ้าท่านรอไม่ไหวก็ไม่มีปัญหา จะให้ผมยุบ 12 ธันวาคม วันเปิดสภาผมก็พร้อม…”
(อนุทิน ชาญวีรกูล, 20 พ.ย. 2568)
ในสุนทรพจน์ดังกล่าว นายกรัฐมนตรีไทยระบุอย่างชัดเจนว่า “นอกจากมีนโยบายที่ดี ต้องมี implementer ที่ดี ไม่ใช่พูดแต่ policy policy policy ถึงเวลาปฏิบัติไม่ได้” พร้อมประกาศความพร้อมที่จะยุบสภาเมื่อถึงเวลาอันเหมาะสม สะท้อนให้เห็นทั้งความตึงเครียดของการเมืองไทยในช่วงเปลี่ยนผ่าน และวิกฤตของรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่กำลังสูญเสียเสถียรภาพอย่างรวดเร็ว
สุนทรพจน์นี้จึงไม่ใช่เพียง “คำอธิบายสถานการณ์การเมือง” หากแต่เป็น “ข้อความทางนโยบาย” (policy message) ที่สื่อให้เห็นมุมมองของผู้นำต่อความสามารถในการปฏิบัติ (policy implementation capacity) และการจัดวางตนเองในฐานะผู้นำที่กำลังแสวงหาความชอบธรรมทางการเมือง (legitimacy–seeking behaviour)
1. การอ่านระหว่างบรรทัด: นัยทางการเมืองของสุนทรพจน์
ในเชิงการเมือง สุนทรพจน์นี้คือการสื่อสารที่มีการ “จัดกรอบ” (framing) ชัดเจนต่อสาธารณะ และแฝงยุทธศาสตร์ทางการเมืองอยู่หลายชั้น
การขยับสนามจาก “การแข่งขันเชิงนโยบาย” ไปสู่ “การแข่งขันเชิงปฏิบัติ”
การเน้นคำว่า “implementer ที่ดี” คือการพยายามย้ายการอภิปรายสาธารณะจากคำถามว่า “พรรคไหนมีนโยบายดี?” ไปสู่คำถามว่า “พรรคไหนทำงานได้จริง?”
อาจมองได้ว่านี่คือการสร้างเรื่องเล่า (narrative) ใหม่ที่เอื้อให้กับกลุ่มการเมืองที่มีประสบการณ์บริหารรัฐและมีเครือข่ายอยู่แล้ว ในขณะเดียวกันก็ลดทอนความโดดเด่นของพรรคการเมืองใหม่ที่อาจชนะในสนาม “นโยบายบนกระดาษ” แต่ยังไม่เคยพิสูจน์ตนเองในสนามการปฏิบัติ
กล่าวได้ว่า นี่คือการสร้างทุนความชอบธรรมเชิงผลงาน (performance legitimacy) เพื่อช่วงชิงพื้นที่ทางการเมืองในช่วงก่อนการเลือกตั้ง
การจัดวางบทบาทผู้นำ
ถ้อยคำว่า “ผมไม่ห่วงหรอก คิดว่าผมก็มีพอสมควร” ไม่ได้เป็นเพียงการอธิบายคุณลักษณะของ implementer ที่ดี แต่เป็นการ “ประกาศตัว” ว่าผู้นำคนนี้คือคนที่ “มีคุณสมบัติเหล่านั้นครบถ้วน”
สิ่งนี้สะท้อนวัฒนธรรมการเมืองไทยที่ให้ความสำคัญกับบทบาทและบารมีของผู้นำเชิงบุคคล (personalistic leadership) มากกว่าพลังของสถาบันหรือระบบราชการที่เป็นทางการ
การกำหนดจังหวะเกมทางการเมือง
การยอมรับว่า “รัฐบาลเสียงข้างน้อยมันจะเป็นไปได้อย่างไร…อภิปรายไปผมก็แพ้” เป็นการชี้ให้เห็นข้อจำกัดของโครงสร้างอำนาจในสภา แต่การประกาศวันยุบสภา และแม้แต่เสนอทางเลือกว่าจะยุบให้เร็วกว่าก็ได้ อาจเป็นยุทธศาสตร์ในการ “ดึงอำนาจกำหนดจังหวะเกม” กลับคืนมาที่ฝ่ายบริหาร
ดังนั้น สุนทรพจน์นี้จึงเป็นทั้งการยอมรับข้อจำกัดของตนเองในเชิงโครงสร้าง และในเวลาเดียวกันก็เป็นการสร้างภาพความเด็ดขาดเชิงการเมืองในฐานะผู้นำที่ยังคงควบคุมเกมได้
2. ใครคือ “Implementer” ในความหมายของนายกรัฐมนตรี
ในเชิงทฤษฎีนโยบายสาธารณะ “policy implementer” ครอบคลุมตั้งแต่เจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติ (street-level bureaucracy) ไปจนถึงหน่วยงานรัฐและองค์กรภายนอกรัฐ แต่ในสุนทรพจน์นี้ คำว่า “implementer” อาจมีความหมายเชิงการเมืองที่มากกว่านั้น ดูราวกับว่าจะมุ่งไปที่เครือข่ายผู้ที่มีบทบาททางการเมืองที่สามารถกำกับและเร่งรัดการปฏิบัตินโยบาย เช่น รัฐมนตรี ทีมที่ปรึกษา หรือข้าราชการอาวุโสที่มีบารมีในการสั่งการด้วย
การกล่าวถึง “บารมี” ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการ เครือข่ายราชการ และวัฒนธรรมอุปถัมภ์ ซึ่งมีอิทธิพลต่อความคืบหน้าของนโยบายในบริบทไทย สะท้อนมุมมองที่ให้ความสำคัญกับ “คน” และ “อำนาจเชิงบุคคล” มากกว่าระบบหรือสถาบัน หรือก็คือทีมของนายกฯ นั่นเอง การปฏิบัตินโยบายจึงขึ้นอยู่กับ “ความสัมพันธ์” ไม่ใช่แค่โครงสร้างอย่างเป็นทางการ
นอกจากนี้ เมื่อนายกฯ กล่าวว่าตน “มีพอสมควร” ก็เท่ากับเป็นการสื่อว่าตัวเองวางตนเป็น implementer สูงสุด เป็นผู้เร่งรัดนโยบายที่ทรงพลัง เป็นที่รวมศูนย์ทั้งอำนาจและบารมี ระบบการเมืองไทยที่มักเป็นแบบบนลงล่างที่เน้นการสั่งการ (top-down) จึงทำให้ “นโยบายจะเดินหรือไม่เดิน” ผูกโยงอย่างใกล้ชิดกับคำถามว่า “ใครเป็นคนสั่ง?” ดังนั้น “implementer” ในสุนทรพจน์จึงเป็นภาพสะท้อนของวัฒนธรรมการเมืองแบบไทยที่มองการปฏิบัตินโยบายผ่านตัวบุคคลและเครือข่ายอำนาจได้อย่างอย่างดี
3. วิเคราะห์เชิงโครงสร้างเรื่องการเมืองของการปฏิบัตินโยบายในบริบทไทย
บ่อยครั้งที่เมืองไทยแสดงให้เห็นว่าการเมืองและดุลอำนาจเป็นปัจจัยชี้ขาดผลลัพธ์ของนโยบายมากกว่าตัวนโยบายเอง (politics shape policy) หากทำความเข้าใจคำกล่าวของนายกฯ นี้เจาะลึกเพิ่มเติมอีกเล็กน้อย เราจะเห็นประเด็น “การเมืองของการนำนโยบายไปปฏิบัติ” ที่ตอกย้ำข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของรัฐไทยได้อย่างดี
โครงสร้างรัฐแบบสองชั้น (Dual State)
ไม่ผิดนักที่เราจะรับรู้ว่าประเทศไทยดำรงอยู่ภายใต้โครงสร้างที่มีทั้งภาครัฐตามกฎหมายที่เป็นทางการ (formal state) และเครือข่ายอำนาจทหาร–ราชการ–ชนชั้นนำ (informal state หรือ deep state) ดังนั้น การปฏิบัตินโยบายจึงต้องผ่านการยอมรับจากทั้งสองชุดอำนาจ นโยบายที่ไปแตะหรือขัดกับเครือข่ายอำนาจนอกระบบอาจถูกชะลอ ปรับเปลี่ยน หรือทำให้ล้มเหลวได้ง่าย
การรวมศูนย์อำนาจและบทบาทของระบบราชการ
ระบบราชการไทยมีอำนาจสูงในการตีความ เลือกปฏิบัติ และจัดลำดับความสำคัญของนโยบาย สอดคล้องกับแนวคิด “street-level bureaucracy” ที่ชี้ว่าในความเป็นจริงเจ้าหน้าที่ภาคปฏิบัติเป็นผู้กำหนดผลลัพธ์จริงของนโยบาย ไม่ใช่ผู้กำหนดนโยบายในห้องประชุม ในการนี้ นโยบายจะดีเพียงใด หากไม่มีแรงจูงใจและแรงผลักดันจากผู้ปฏิบัติ ผลของนโยบายก็อาจไม่เกิดขึ้นตามที่ตั้งใจไว้
รัฐบาลผสมและพรรคการเมืองที่มีเสถียรภาพต่ำ
รัฐบาลที่อยู่ในสภาวะรัฐบาลผสม เสียงปริ่มน้ำ ต้องคอยต่อรองทรัพยากรระหว่างพรรคและกลุ่มการเมือง ทำให้การบริหารรัฐบาลมุ่ง “ประคับประคองพันธมิตร” มากกว่าการผลักดันนโยบายเชิงรุก ดังนั้น “เสียงสนับสนุนในสภา” จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญของการดำเนินนโยบาย คำพูดนายกฯ ที่ว่า “อภิปรายไปผมก็แพ้” สะท้อนให้เห็นว่า แม้จะมีนโยบายหรือเจตจำนงทางการเมือง แต่ถ้าเงื่อนไขทางการเมืองในสภาไม่เอื้อ การขับเคลื่อนนโยบายจริงๆ ก็ทำได้ยาก ความต่อเนื่องเชิงนโยบายก็ลดลงอย่างมากด้วย
วัฒนธรรมการเมืองแบบตัวบุคคล
สุนทรพจน์ให้ความสำคัญอย่างมากกับคุณสมบัติของผู้นำในเชิงบุคคล เช่น ความกล้า ความรู้ ความเก่ง และบารมี มากกว่าการเน้นบทบาทของสถาบันหรือกลไกที่สร้างความต่อเนื่องและความรับผิดชอบ สิ่งนี้สะท้อนความอ่อนแอของสถาบัน (institutional weakness) ซึ่งทำให้นโยบายและการปฏิบัติมักผูกติดกับตัวบุคคลและรัฐบาลในแต่ละยุค มากกว่าจะเป็น “ระบบ” ที่ยืนอยู่เหนือบุคคล ประสิทธิภาพของนโยบายจึงมักออกมาไม่สม่ำเสมอและไม่ต่อเนื่องระหว่างรัฐบาล
4. อุปมาการเดินเรือ: นโยบายคือเข็มทิศ การปฏิบัติคือการพายเรือ
เพื่อทำความเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่าง “นโยบาย” กับ “การปฏิบัติ” ในบริบทไทยให้เห็นภาพชัดขึ้น เราสามารถใช้อุปมาเรื่อง “การเดินเรือ” มาช่วยอธิบายได้
ในอุปมานี้ “เข็มทิศ = นโยบาย” และ “การพายเรือ = การนำนโยบายไปปฏิบัติ หรือ บทบาทของผู้นำและผู้ปฏิบัติในระบบราชการ”
นโยบายคือเข็มทิศ: ชี้ทิศ ชี้ทาง แต่ไม่ทำให้เรือเคลื่อน
เข็มทิศชี้ให้เห็นทิศทาง แต่เข็มทิศเพียงอย่างเดียวไม่สามารถทำให้เรือเคลื่อนที่ได้ นโยบายที่ดี ชัดเจน และรอบคอบเพียงใด หากขาด “คนพายเรือ” ที่มีสมรรถนะและตั้งใจ เรือรัฐก็ยังคงลอยนิ่งอยู่กับที่
ในความเป็นจริง นโยบายที่ออกแบบมาดีจึงไม่ได้รับประกันผลลัพธ์ที่ดี หากกระบวนการปฏิบัติมีจุดรั่วไหลจำนวนมาก ผลลัพธ์ยิ่งอาจไม่เกิดขึ้นเลย ดังนั้น การมี “นโยบายดี” จึงจำเป็น แต่ไม่เคยเพียงพอ
ผู้ปฏิบัติ/ผู้นำคือคนพายเรือ: มีทักษะแต่ต้องรู้ว่าจะพายไปทางไหน
ในทางกลับกัน หากมีคนพายเรือที่ “กล้า เก่ง และมีบารมี” แต่ไม่มีเข็มทิศที่ดี หรือเข็มทิศเบี้ยว เรืออาจถูกพาไปผิดทาง หรือวนอยู่ในที่เดิมไม่ถึงเป้าหมาย ความสามารถในการปฏิบัติที่ไม่เชื่อมโยงกับทิศทางเชิงนโยบายที่ชัดเจน โปร่งใส และอิงเสียงส่วนรวม ย่อมไม่สามารถสร้างประโยชน์ที่แท้จริงแก่ประชาชนได้
ดังนั้น ทักษะของผู้นำและผู้ปฏิบัติต้องอยู่ภายใต้ทิศทางนโยบายที่ชัดเจน เสียงส่วนรวม และวิสัยทัศน์ที่ยั่งยืน ไม่ใช่อาศัยเพียงอารมณ์ ความเชื่อส่วนตัว หรือบารมีทางการเมือง
เรือที่เดินได้จริง ต้องมีทั้งเข็มทิศที่ดี และคนพายที่เป็นงาน
การเดินเรือเป็นกระบวนการสหวิทยาและสหบทบาท เช่นเดียวกับการปฏิบัตินโยบายสาธารณะ จึงต้องอาศัยทั้งความสามารถด้านเนื้อหานโยบาย (policy capacity) (เข็มทิศที่แม่นยำ) และความสามารถด้านปฏิบัติ (administrative capacity) (กลไกการพายเรือที่แข็งแรง)
รัฐสมัยใหม่ที่ชาญฉลาดไม่ควรยกย่องอย่างใดอย่างหนึ่งแบบสุดโต่ง เราไม่ควรมีแต่นโยบายดีแต่ปฏิบัติไม่ได้ หรือมีแต่ “คนเก่ง” ที่ลงมือทำโดยไม่มีกรอบนโยบายที่ผ่านการกลั่นกรองอย่างรอบคอบและมีส่วนร่วม
ในบริบทไทย ปัญหามักเกิดเมื่อการเมืองยกย่อง “ทักษะการปฏิบัติ” เหนือ “ทิศทางนโยบาย” หรือในบางช่วงก็เน้นผลิตนโยบายจำนวนมากโดยไม่มีกลไกปฏิบัติที่รองรับ ทำให้เรือรัฐไม่เคลื่อนหรือเคลื่อนไปผิดทิศ
การเดินเรือต้องอาศัย “ลูกเรือทั้งหมด” ไม่ใช่แค่กลุ่มอำนาจนำ
อันที่จริง การเดินทางให้ถึงเป้าหมายไม่ได้ขึ้นกับกัปตันหรือคนพายไม่กี่คน แต่ต้องอาศัย “ลูกเรือทั้งหมด” ไม่ว่าจะเป็นผู้คุมหางเสือ ผู้ตรวจสอบลมและทิศทาง ผู้ควบคุมใบเรือ ผู้เชี่ยวชาญเรื่องกระแสน้ำ–ภูมิอากาศ ผู้คอยแจ้งเตือนอันตรายระหว่างทาง ฯลฯ
ฉันใด การเดินเรือนโยบายก็ต้องอาศัยข้าราชการทุกระดับ ท้องถิ่น ภาคประชาชน ภาคธุรกิจ สื่อมวลชน ตลอดจนชุมชนทางวิชาการและผู้เชี่ยวชาญ ไม่ใช่จำกัดอยู่แค่เครือข่ายอำนาจนำหรือผู้มีบารมีไม่กี่กลุ่ม ดังนั้น บทบาทของรัฐควรขยับจาก “ผู้พายเรือทั้งหมด” ไปเป็น “ผู้คุมหางเสือ” (steersman–not rower) หรือที่แนวคิดการอภิบาล (governance) สมัยใหม่เรียกว่า the enabling state
รัฐแบบนี้จะทำหน้าที่กำหนดทิศทาง ประสานความร่วมมือ วางกติกาและมาตรฐาน และสร้างเงื่อนไขให้ทุกภาคส่วนพายเรือไปในทิศทางเดียวกัน แทนการทำเองทุกอย่างหรือใช้อำนาจส่วนบุคคลเป็นตัวกำหนดทิศทางหลัก
รัฐยุคใหม่ต้อง “ฉลาดทั้งเข็มทิศและการพายเรือ”
รัฐที่ทันสมัยต้องมีทั้งเข็มทิศที่แม่นยำ (นโยบายที่อิงข้อมูล หลักฐาน และกระบวนการมีส่วนร่วม) และกลไกการพายเรือที่แข็งแรงและไม่เลือกปฏิบัติ (ระบบราชการที่มีขีดสมรรถนะและความพร้อมรับผิดรับชอบต่อสาธารณะ) ผู้นำที่ฉลาดในยุคใหม่จึงไม่อาจลดทอนให้เหลือเพียง “นโยบายดี” หรือ “คนเก่ง” อย่างใดอย่างหนึ่ง หากแต่ต้องสร้างสมดุลระหว่างทั้งสอง เพื่อให้ “เรือรัฐไทย” เคลื่อนไปสู่เป้าหมายที่ประชาชนต้องการได้จริง
5. ทำไมนโยบายอยู่บนกระดาษมากกว่าในพื้นที่จริง?: สะท้อนคิดปัญหาของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
เมื่อมองจากภาพรวมของระบบนโยบายไทย จะพบปรากฏการณ์ที่ชัดเจนอย่างหนึ่งคือ รัฐบาลจำนวนมากสามารถ “ผลิตนโยบาย” ได้อย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นกฎหมาย มติ ครม. แผนยุทธศาสตร์ หรือโครงการด้านบริการสาธารณะ แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่านโยบายจำนวนไม่น้อยหยุดอยู่เพียงในเอกสาร เป็น “ตัวหนังสือบนกระดาษ” มากกว่าจะถูกแปลงไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่จับต้องได้ในพื้นที่จริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทย ซึ่งมีระบบราชการที่ซับซ้อน แบ่งส่วนกลาง–ภูมิภาค–ท้องถิ่นที่อำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกัน และยังมี “ประเพณีแบบไทย ๆ” ที่เน้นการรวมศูนย์อำนาจและวัฒนธรรมอุปถัมภ์อยู่ในทุกระดับ
บริบทเช่นนี้ทำให้เกิดสภาพเรียกว่า “การรวมศูนย์อำนาจแบบกระจัดกระจาย” กล่าวคือ อำนาจตัดสินใจสำคัญยังคงถูกรวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลางและกลุ่มอำนาจนำ แต่ภารกิจและโครงการกลับกระจายออกไปตามหน่วยงานต่าง ๆ ที่ทับซ้อนกันอย่างยุ่งเหยิง ส่งผลให้การนำนโยบายไปปฏิบัติมักสะดุด ทั้งจากข้อจำกัดเชิงโครงสร้างราชการเอง และจากการที่มีตัวแสดงนอกภาครัฐ เช่น ภาคธุรกิจ ภาคประชาชน และเครือข่ายผลประโยชน์ เข้ามาปฏิสัมพันธ์ในกระบวนนโยบายมากขึ้น ทำให้ภูมิทัศน์การปฏิบัติยิ่งสลับซับซ้อนและคาดเดาได้ยาก
ในที่นี่ ขอเสนอ “อุปสรรคสำคัญ” ของการนำนโยบายไปปฏิบัติในบริบทไทยได้อย่างน้อย 5 ด้าน ซึ่งอาจช่วยให้เห็นโครงสร้างปัญหาได้ชัดเจนยิ่งขึ้น
สมรรถภาพองค์กรไม่เพียงพอ บุคลากรและทรัพยากรไม่สอดคล้องกับภารกิจ การหวงภารกิจทำให้ความร่วมมือต่ำ
ความสำเร็จของนโยบายย่อมขึ้นกับขีดความสามารถขององค์กรที่รับผิดชอบในเชิงตรง ทั้งในด้านบุคลากร งบประมาณ และทรัพยากรทางกายภาพและเทคโนโลยี ทว่าระบบราชการไทยกลับเต็มไปด้วยการหวงภารกิจ การสร้าง “อาณาจักรหน่วยงาน” การขาดการประสานงาน และการเลือกปฏิบัติต่อนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อตนเอง นโยบายที่ได้รับความสนใจจากฝ่ายการเมืองมักถูกเร่งรัดและได้รับการสนับสนุน ขณะที่นโยบายที่ไม่อยู่ในสายตาอำนาจการเมืองกลับถูกปล่อยให้เนือยนิ่งไปเอง ความเหลื่อมล้ำระหว่าง “นโยบายที่มีผู้อุปถัมภ์” กับ “นโยบายไร้เจ้าภาพ” จึงกลายเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของการปฏิบัติ
ระบบกำกับติดตามไม่เอื้อต่อการเรียนรู้ รายงานมักเป็นพิธีกรรมมากกว่าการสะท้อนผลเพื่อปรับปรุง
การนำนโยบายไปปฏิบัติจำเป็นต้องมีระบบกำกับ ติดตาม และประเมินผลที่มีความหมายจริง ไม่ใช่เพียงพิธีกรรมเชิงเอกสาร ทว่าในทางปฏิบัติ รูปแบบการตรวจราชการจากส่วนกลางและรายงานผลที่จัดทำเพื่อ “ให้ครบตามแบบ” กลับไม่ได้นำไปสู่การเรียนรู้และการแก้ไขปัญหาอย่างแท้จริง เมื่อผนวกกับการเมืองไทยที่เปลี่ยนรัฐบาลและผู้นำบ่อยครั้ง ทำให้การกำกับดูแลด้านนโยบายขาดความต่อเนื่อง ภาระการควบคุมและปรับตัวจึงตกกับข้าราชการประจำเป็นส่วนใหญ่ แม้หลังรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นต้นมาจะมีการสร้างองค์กรอิสระขึ้นมาเพิ่มกลไกตรวจสอบ แต่อิทธิพลทางการเมืองและความขัดแย้งเชิงอำนาจก็ยังคงแทรกซึมอยู่ในระบบกำกับติดตามเหล่านั้นอย่างต่อเนื่อง
การคัดค้านของชุมชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพราะการออกแบบนโยบายขาดการมีส่วนร่วม
ในปัจจุบัน การนำนโยบายไปปฏิบัติไม่อาจทำได้ผ่านกรอบ “รัฐสั่ง–ราชการทำ–ประชาชนรับ” อีกต่อไป ประชาชนและชุมชนท้องถิ่นคือ “ตัวแสดงเชิงนโยบาย” ที่สำคัญ ทั้งในฐานะผู้รับผลกระทบและผู้กำหนดทิศทาง ผ่านการรวมกลุ่ม เคลื่อนไหว และคัดค้านต่อนโยบายที่ถูกมองว่าไม่เป็นธรรม ตัวอย่างการต่อต้านโครงการท่อก๊าซไทย–มาเลเซีย เขื่อนปากมูล หรือการขยายตัวของห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ ล้วนชี้ให้เห็นว่าหากรัฐออกแบบนโยบายโดยปราศจากการมีส่วนร่วม นโยบายดังกล่าวย่อมต้องเผชิญทั้งการต่อต้าน การไม่ให้ความร่วมมือ และแรงกดดันให้ต้องทบทวนหรือปรับเปลี่ยน จนในที่สุดรัฐธรรมนูญ 2550 ต้องกำหนดให้โครงการที่อาจกระทบสิ่งแวดล้อมและชุมชนต้องได้รับความยินยอมจากประชาชนในพื้นที่ก่อน
ปัญหาความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ภารกิจทับซ้อนและระบบควบคุมที่รวมศูนย์สูงทำให้บูรณาการได้ยาก
การนำนโยบายไปปฏิบัติในโลกจริงแทบไม่เคยเป็นภารกิจของหน่วยงานเดียว หากแต่ต้องอาศัยความร่วมมือจากองค์กรหลากหลาย ทั้งภาครัฐ เอกชน และภาคประชาสังคม ปัญหาจึงเกิดขึ้นเมื่อหน่วยงานต่างคนต่างทำ หวงภารกิจของตน ไม่ยอมบูรณาการ หรือมีภารกิจที่ซ้ำซ้อนกันหลายชุด ขณะเดียวกัน ส่วนกลางก็มักออกแบบระบบควบคุมที่เข้มงวดจนขาดความยืดหยุ่น ทำให้การทำงานร่วมกันเป็นไปอย่างขลุกขลักและสร้างความขัดแย้งแฝงระหว่างองค์กร ปัญหาเรื่องการบูรณาการระหว่างหน่วยงานจึงยังคงเป็นโจทย์ใหญ่ของการปฏิรูปภาครัฐไทย
บทบาทของกลุ่มผลประโยชน์ ความร่วมมือหรือแรงต้านของนักการเมือง กลุ่มธุรกิจ หรือสื่อ มีผลอย่างสำคัญต่อความคืบหน้านโยบาย
นโยบายหนึ่ง ๆ จะเดินหน้าได้เพียงใดมิได้ขึ้นกับเนื้อหานโยบายเพียงอย่างเดียว หากยังขึ้นกับท่าทีของผู้เล่นสำคัญในระบบ ทั้งนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง กลุ่มผลประโยชน์ ภาคธุรกิจ และสื่อมวลชน หลายครั้ง ความร่วมมือของกลุ่มผลประโยชน์กับนักการเมืองสามารถบีบให้รัฐต้องทบทวนหรือชะลอนโยบายบางส่วนได้อย่างมีนัยสำคัญ หากนโยบายไม่ได้รับการสนับสนุน หรือเผชิญแรงต้านอย่างเป็นระบบ นโยบายดังกล่าวก็มีแนวโน้มสูงที่จะล้มเหลวหรือถูกแขวนกลางทาง
ปัญหาการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในประเทศไทยเป็นผลของปฏิสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยต่างๆ ที่กล่าวมา ประกอบกับโครงสร้างรัฐไทยและบริบทการเมือง–สังคมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ในยุคที่ตัวแสดงนอกภาครัฐเข้ามามีบทบาทมากขึ้น รัฐไทยจึงจำเป็นต้องปรับบทบาทจาก “ผู้ควบคุมทุกอย่าง” ไปสู่ “ผู้ประสานและกำกับทิศทาง” พัฒนาขีดสมรรถนะเชิงสถาบันให้เข้มแข็ง และออกแบบกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติที่เปิดพื้นที่ให้ผู้มีส่วนได้เสียร่วมกำหนดและร่วมรับผิดชอบ หากไม่สามารถขยับบทบาทเช่นนี้ได้ นโยบายสาธารณะของไทยก็เสี่ยงจะยังคงวนเวียนอยู่ในสภาวะ “ดีบนกระดาษ แต่ไปไม่ถึงพื้นที่จริง” ต่อไปอย่างไม่รู้จบ
5. สรุป
สุนทรพจน์ของนายกรัฐมนตรีข้างต้นสะท้อนโลกทัศน์ทางการเมืองและนโยบายของผู้นำไทยเกี่ยวกับเงื่อนไขและข้อจำกัดของการปฏิบัตินโยบายในบริบทไทย ๆ ได้เป็นอย่างดี ซึ่งสามารถสรุปได้ 4 ประเด็นสำคัญ
- การบริหารกิจการสาธารณะของไทยยังคงเชื่อว่ามี “นโยบายดี” เพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ ต้องมีผู้ปฏิบัติที่มีบารมีและเครือข่าย – รัฐไทยจึงเปรียบเสมือนเรือที่ไม่สามารถเคลื่อนที่ได้ด้วยเข็มทิศเพียงอย่างเดียว ต้องมีคนพายเรือที่มีทักษะและทุนทางอำนาจด้วย
- การเมืองแบบรัฐบาลเสียงข้างน้อยและพรรคการเมืองอ่อนแอ ทำให้การปฏิบัตินโยบายติดขัด – เปรียบได้กับ “ลมสงบเรือไม่ไป ลมแรงเรืออาจล่ม” รัฐบาลไม่มีเสากระโดง (พรรคการเมือง) ที่มั่นคงพอจะรับแรงลมทางการเมืองในระบอบรัฐสภา
- ระบบราชการรวมศูนย์สูงและวัฒนธรรมลำดับชั้นมีผลต่อผลลัพธ์ของนโยบายมากกว่ารัฐบาลเลือกตั้ง – ผู้คุมใบเรือและเครือข่ายอำนาจนำที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมักมีอิทธิพลต่อทิศทางเรือรัฐมากกว่ากัปตันที่ประชาชนเลือกมา
- สุนทรพจน์สะท้อนความพยายามสร้างความชอบธรรมและจัดวางตำแหน่งของนายกฯ ในฐานะ “ผู้พายเรือที่เก่งที่สุดบนเรือลำนี้” – โดยเน้นความรู้ ความกล้า ความเก่ง และบารมีของตนในฐานะ effective implementor มากกว่าการพูดถึงเข็มทิศนโยบายในเชิงเนื้อหา
ในภาพรวม สุนทรพจน์นี้จึงไม่เพียงสะท้อนปัญหาการเมืองระยะสั้น แต่ยังฉายให้เห็นโครงสร้างเชิงลึกของรัฐไทยที่ยังคงเผชิญความท้าทายในด้านการปฏิบัตินโยบายเชิงสถาบัน บทเรียนสำคัญคือ รัฐไทยจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการ เสริมสร้างความแข็งแรงของสถาบันการเมือง และลดการพึ่งพาบารมีของปัจเจกบุคคล พร้อมทั้งสร้างสมดุลระหว่าง “เข็มทิศนโยบาย” กับ “การพายเรือเชิงปฏิบัติ” หากต้องการให้การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติมีประสิทธิผลและยั่งยืนกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
