ทำความรู้จักโครงสร้างการทำงาน กกต.

แม้จะเป็นองค์กรอิสระ แต่ กกต. ยังคงมีลักษณะคล้ายคลึงกับหน่วยงานราชการ เห็นได้จากโครงสร้างและสายปฏิบัติงานของ กกต. ดังนี้

กกต. กลาง (7 คน) ผู้ถือครองอำนาจสูงสุดในการเลือกตั้งของประเทศ

กกต. ส่วนกลางประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 7 คน ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นองค์กรอิสระที่มีอำนาจสูงสุดในการกำกับดูแลและควบคุมกระบวนการเลือกตั้งทั้งหมดของประเทศ ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองจากฝ่ายบริหารหรือสภาผู้แทนราษฎร

ที่มาและกระบวนการแต่งตั้ง

กระบวนการสรรหา กกต. กลางมีขั้นตอนเหมือนกันกับการสรรหา “องค์กรอิสระ” และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ โดยเริ่มจากการเปิดรับสมัครบุคคลที่มีคุณสมบัติตามที่รัฐธรรมนูญ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (พ.ร.ป.กกต.ฯ) กำหนดไว้

เช่น สัญชาติไทย มีอายุไม่ต่ำกว่า 45 ปีแต่ไม่เกิน 70 ปี สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ ไม่มีลักษณะต้องห้าม เช่น เคยต้องคําพิพากษาอันถึงที่สุดว่ากระทําการอันเป็นการทุจริตในการเลือกตั้ง เป็นหรือเคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระใด หรือติดยาเสพติดให้โทษ

ประวัติและรายชื่อที่ผู้สมัครจะถูกส่งให้คณะกรรมการสรรหา  ที่มีกระบวนการสรรหาดังนี้

กกต. 5 คน มาจากการสรรหา โดยคณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งประกอบด้วย

• ประธานศาลฎีกา เป็นประธานกรรมการ
• ประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านเป็นกรรมการ
• ประธานศาลปกครองสูงสุด เป็นกรรมการ
• ศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระ องค์กรละ 1 คนเป็นกรรมการ

โดยพิจารณาว่า รับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่ามาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือเป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจไม่น้อยกว่า 5 ปี

หรือดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือไม่ได้เป็นข้าราชการ แต่ต้องทำงานในภาคประชาสังคมครบ 20 ปี

กกต. 2 คน มาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาพิจารณาคัดเลือกผู้มีคุณสมบัติว่ามีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ด้านกฎหมาย และเคยดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีผู้พิพากษา หรือตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีอัยการมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 ปี ซึ่งได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา

เมื่อคัดเลือกจนได้รายชื่อสุดท้าย แล้วส่งให้วุฒิสภาตรวจสอบประวัติและลงมติเป็นการลับ ว่าจะเห็นชอบใครเข้าสู่ตำแหน่ง

กกต. นั้นมีวาระการดำรงตำแหน่ง 7 ปี และดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียวเท่านั้น

บทบาทและอำนาจหน้าที่

กกต.ระดับกลางมีหน้าที่และอำนาจหลัก ดังนี้

• จัดการเลือกตั้งและประชามติ ควบคุม ดำเนินการ และดูแลการเลือกตั้งทุกระดับให้เป็นไปตามกฎหมายทั้งการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา (สว.) การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งการออกเสียงประชามติ และประกาศผลอย่างเป็นทางการ

• ออกกฎระเบียบ ออกกฎหมาย คำสั่ง และประกาศที่จำเป็นสำหรับการเลือกตั้ง

• สืบสวน ไต่สวน และวินิจฉัย จากเรื่องร้องเรียนและวินิจฉัยชี้ขาด ซึ่งอำนาจสั่งนับคะแนนใหม่ หรือสั่งเลือกตั้งใหม่ อยู่ที่ กกต. กลาง

• สั่งระงับสิทธิ/เพิกถอนสิทธิ กกต. มีอำนาจสั่งเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัครที่กระทำผิดกฎหมาย โดยมีเครื่องมือลงโทษได้แก่

ใบเหลือง คือ อำนาจการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ สั่งระงับ ยับยั้ง แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกการเลือกตั้งและสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ได้ โดยยังไม่พบชัดเจนว่า มีผู้ใดกระทำให้การเลือกตั้งไม่เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม

ใบส้ม เป็นการใช้อำนาจดึงผู้สมัครที่ไม่มีคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามออกจากการเลือกตั้งชั่วคราว ระยะเวลาไม่เกิน 1 ปี เพื่อป้องกันไม่ให้เข้ามายุ่งเหยิงกับการเลือกตั้ง หรือการเลือกตั้งใหม่ที่จะจัดขึ้น ในกรณีที่ผู้สมัครนั้นได้คะแนนอยู่ในลำดับที่จะได้รับเลือกตั้ง ให้ กกต. สั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่

หลังจากประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว ถ้ามีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่ามีผู้สมัครหรือผู้ใดกระทำการอันเป็นการทุจริตการเลือกตั้ง หรือรู้เห็นกับการกระทำของบุคคลอื่น

กกต. สามารถยื่นคำร้องต่อศาลฎีกา แผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง จากนั้นศาลฎีกาจะตัดสิน ซึ่งสามารถสั่งให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้นั้น เป็นเวลา 10 ปี หรือที่เรียกว่า “ใบแดง” และหากต้องมีการเลือกตั้งใหม่ ศาลจะต้องสั่งให้ผู้นั้นต้องรับผิดชอบในค่าใช้จ่ายสำหรับการเลือกตั้งครั้งที่เป็นเหตุให้มีคำสั่ง

ในกรณีที่เป็นความผิดร้ายแรง ศาลจะสั่งเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้นั้นไม่มีกำหนด เสมือนกับโทษประหารชีวิตทางการเมือง ถ้าผู้สมัครคนไหนได้ หรือ “ใบดำ” ซึ่งจะไม่มีสิทธิรับเลือกตั้งหรือสมัครรับเลือกเป็น สส. สว. สมาชิกท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น และไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองใด ๆ ตลอดไป

ผู้ตรวจการเลือกตั้งประจำจังหวัด (5 – 8 คน) กลไกตรวจสอบอิสระจากภายนอก

ผู้ตรวจการเลือกตั้งประจำจังหวัดเป็นกลไกสำคัญที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อทำหน้าที่เป็นตัวแทนของ กกต. กลางในการตรวจสอบการปฏิบัติงานในระดับจังหวัด โดยมีจำนวนระหว่าง 5 – 8 คนต่อจังหวัด ขึ้นอยู่กับขนาดและความซับซ้อนของพื้นที่

ที่มาและกระบวนการแต่งตั้ง

ตำแหน่งผู้ตรวจการเลือกตั้งประจำจังหวัดจะถูกคัดเลือกและแต่งตั้งโดยกกต. ระดับกลางโดยตรง ไม่ผ่านกระบวนการของเจ้าหน้าที่ในระดับจังหวัด เพื่อให้สามารถทำหน้าที่ได้อย่าง “อิสระ” และไม่ถูกแทรกแซงหรือมีความสัมพันธ์ผูกพันกับเจ้าหน้าที่ประจำหรือบุคคลที่มีอิทธิพลในพื้นที่

หน้าที่และอำนาจในการดำเนินการ

ผู้ตรวจการเลือกตั้งประจำจังหวัดไม่ได้ทำหน้าที่เพียงแค่การสังเกตการณ์และรายงานผลสิ่งที่พบเห็นกลับไปยัง กกต. กลางเท่านั้น แต่ยังสามารถแจ้งเตือน ตักเตือน เจ้าหน้าที่หรือผู้สมัครรับเลือกตั้งให้ปฏิบัติตามกฎหมายได้ทันที หากพบเห็นความผิดปกติหรือการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ต้องรอการอนุมัติจากส่วนกลาง เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาได้อย่างทันท่วงที

อย่างไรก็ตาม ผู้ตรวจการเลือกตั้งประจำจังหวัดมีบทบาทเป็นเพียงผู้ตรวจสอบและรายงาน ไม่มีอำนาจตัดสินใจเต็มรูปแบบ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบ ประกาศ คำสั่ง และมติของ กกต. กลางเท่านั้น

ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัด (ผอ.กต.จว.) สายงานปฏิบัติการหลักในพื้นที่

ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัดเป็นตำแหน่งสำคัญที่ทำหน้าที่เป็นหัวหน้าฝ่ายปฏิบัติการในการจัดการเลือกตั้งในระดับจังหวัด โดยมีจำนวน 1 คนต่อ 1 จังหวัด

ที่มาและกระบวนการแต่งตั้ง

ผู้ดำรงตำแหน่งนี้ส่วนใหญ่มาจากข้าราชการหรือพนักงานประจำของสำนักงาน กกต. ที่มีประสบการณ์และความรู้ความสามารถในงานที่เกี่ยวข้อง และได้เลื่อนตำแหน่งขึ้นมาตามลำดับขั้นของระบบราชการ

บทบาทที่หลากหลาย

มีบทบาทงานด้านการบริหารจัดการสำนักงาน การบริหารงานบุคคล การเงินและงบประมาณ และการประสานงานภายในองค์กร รวมทั้งใช้อำนาจตามกฎหมายการเลือกตั้งโดยตรง เช่น การประกาศกำหนดเขตเลือกตั้ง การรับรองคุณสมบัติผู้สมัคร และการควบคุมกระบวนการเลือกตั้งในจังหวัด

กล่าวได้ว่า ผอ.กต.จว. คือผู้ปฏิบัติงานหลักในพื้นที่ ที่มีบทบาทหลากหลาย เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารจัดการและการตัดสินใจ โดยมีคณะผู้ตรวจการเลือกตั้งประจำจังหวัดที่ถูกคัดเลือกโดยตรงจาก กกต. ระดับกลาง

กกต. เขต และ ผอ.กต. เขต ฟันเฟืองสำคัญในระดับพื้นที่

ในระดับเขตเลือกตั้ง มีโครงสร้างที่สำคัญ 2 ส่วนคือ คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง (กกต. เขต) และผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง (ผอ.กต. เขต)

1.คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง (กกต. เขต) จำนวน 3 คนต่อเขต

ตำแหน่งนี้มาจากการเปิดรับสมัครบุคคลทั่วไป ตามคุณสมบัติที่กำหนด โดยกระบวนการคัดเลือกจะผ่านหลายขั้นตอน โดยให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดเป็นผู้พิจารณาและคัดเลือก จากนั้นผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัดจะเป็นผู้ตรวจสอบและคัดเลือกในขั้นสุดท้าย  หน้าที่หลักของคณะกรรมการชุดนี้คือ การดูแลความเป็นธรรมและความถูกต้องของกระบวนการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งที่ตนรับผิดชอบ

2.ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง (ผอ.กต. เขต) จำนวน 1 คนต่อเขต

ผอ.กต. เขต รับผิดชอบทั้งการรับสมัครผู้สมัครรับเลือกตั้ง สส. แบบแบ่งเขต ตรวจสอบคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครทุกรายอย่างละเอียดถี่ถ้วน ประกาศรายชื่อผู้สมัครที่มีสิทธิ์ และประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ในพื้นที่ เพื่อให้การเลือกตั้งดำเนินไปได้อย่างราบรื่น

กปน. และ กปส. (เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงาน ณ วันเลือกตั้ง)

กรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง (กปน.) และกรรมการประจำสถานที่เลือกตั้ง (กปส.) เป็นกลุ่มบุคคลที่ทำหน้าที่โดยตรงในวันเลือกตั้งและเป็นผู้ที่ประชาชนผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งจะได้พบเห็นและติดต่อด้วยมากที่สุด

โครงสร้างภายในของ กปน.

แต่ละหน่วยเลือกตั้งจะประกอบด้วย ประธานกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง (ประธาน กปน.) จำนวน 1 คน ซึ่งต้องเป็นข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีความรู้และประสบการณ์ในการปฏิบัติงาน ผ่านการอบรมโดย กกต. และ กปน. อีกอย่างน้อย 8 คน แต่ในกรณีที่หน่วยเลือกตั้งมีผู้ใช้สิทธิ เกิน 800 คน จะเพิ่ม กปน. 1 คน ต่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เพิ่มขึ้นทุก 100 คน

สำหรับ กปส.  มีจำนวน 4 คนต่อหน่วย ทำหน้าที่ เหมือน กปน. ในขั้นตอนของประชามติ

เงื่อนไขการคัดเลือกที่เน้นการมีส่วนร่วมของชุมชน

กปน. และ กปส. ส่วนใหญ่เป็นบุคคลที่มีสิทธิเลือกตั้งและมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในพื้นที่หน่วยเลือกตั้งนั้น ๆ หรือพื้นที่ใกล้เคียง เพื่อให้ชุมชนสามารถมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและดูแลกระบวนการเลือกตั้งได้ด้วยตนเอง ซึ่งเป็นการสร้างกลไกการตรวจสอบจากภายในชุมชนอีกที

บทบาทหน้าที่

กปน. และ กปส. มีหน้าที่ที่จัดการออกเสียงลงคะแนนในที่เลือกตั้ง-ประชามติ นับคะแนน และรายงานผล รวมถึงประชุมและวินิจฉัยกรณีต่าง ๆ และดำเนินการกล่าวโทษ กรณีเห็นว่ามีการกระทำผิดเกี่ยวกับการเลือกตั้ง ในหน่วยเลือกตั้งนั้น ๆ รวมถึงอำนวยความสะดวกแก่ผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง กปน.และ กปส. จึงเป็นเจ้าหน้าที่ที่ใกล้ชิดกับประชาชนผู้มาใช้สิทิ์มากที่สุด

เจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัย (รปภ.)

นอกจากนี้ในหน่วยเลือกตั้งยังจะต้องมี รปภ. จำนวน 2 คน ที่จะต้องเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจหรือข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ทำหน้าที่รักษาความปลอดภัยและความสงบเรียบร้อยบริเวณที่เลือกตั้ง

สนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ กปน. และ กปส. และรักษาความปลอดภัยบัตรเลือกตั้ง หีบบัตรเลือกตั้ง รวมทั้งเอกสารที่เกี่ยวข้อง

การตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ กกต.

เนื่องจากรัฐธรรมนูญปี 60 ได้ปรับเปลี่ยนโครงสร้างและกระบวนการสรรหา กกต. ด้วยการเพิ่มจำนวนกรรมการและเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหา ที่ให้น้ำหนักไปทางฝั่งองค์กรตุลาการและองค์กรอิสระมากขึ้น

แตกต่างจากรัฐธรรมนูญปี 40 ที่คณะกรรมการสรรหา เน้นความหลากหลายจากหลายภาคส่วน รวมถึงตัวแทนจากสถาบันการศึกษา องค์กรวิชาชีพ และภาคประชาสังคม ด้วยเหตุนี้ กตต. จึงยึดโยงกับประชาชนน้อยลงตามรัฐธรรมนูญฉบับ 60

สำหรับกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลนั้น รัฐธรรมนูญปี 2560 ได้ยกเลิกกลไกการมีส่วนร่วมโดยตรงของประชาชนในส่วนนี้ไปทั้งหมด ทำให้ประชาชนไม่สามารถริเริ่มกระบวนการถอดถอนได้ด้วยตนเอง ต่างจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ที่ประชาชนมีสิทธิในการเข้าชื่อร่วมกัน ยื่นเรื่องร้องขอให้มีการถอดถอน กกต. ผ่านวุฒิสภาได้โดยตรง

ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญปัจจุบัน หากประชาชนหรือองค์กรใดต้องการตรวจสอบความประพฤติของกกต. จำเป็นต้องยื่นเรื่องร้องเรียนให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เป็นผู้ดำเนินการไต่สวนและตรวจสอบเบื้องต้นก่อน

หาก ป.ป.ช. พิจารณาแล้วเห็นว่าไม่มีมูลความผิดหรือไม่ส่งเรื่องต่อให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลที่เกี่ยวข้องพิจารณา กระบวนการตรวจสอบก็จะหยุดชะงักลงทันที ซึ่งหมายความว่าประชาชนไม่สามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยตรง แต่ต้องพึ่งพาการตัดสินใจของ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระอีกองค์กรหนึ่ง

ขณะเดียวกัน มาตรฐานการพิสูจน์ความผิดอยู่ในระดับที่สูงมากเพราะการที่จะดำเนินการลงโทษหรือถอดถอน กกต. ได้ จำเป็นต้องพิสูจน์ให้ได้อย่างชัดเจนว่ากระทำ “ทุจริตต่อหน้าที่” หรือ “จงใจกระทำผิดกฎหมาย” หรือ “ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง” เท่านั้น การบริหารงานที่ผิดพลาด

การขาดประสิทธิภาพ หรือแม้แต่ความบกพร่องที่ส่งผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือของการเลือกตั้ง หากไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่ามี “เจตนาทุจริต” หรือ “ความผิดร้ายแรงตามกฎหมาย” ก็ไม่เพียงพอต่อการถอดถอนตามกฎหมาย มาตรฐานที่สูงนี้ทำให้การนำกรรมการการเลือกตั้งมาลงโทษหรือถอดถอนทำได้ยากมาก แม้จะมีความบกพร่องในการปฏิบัติหน้าที่ที่ชัดเจนก็ตาม

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• ปฏิรูป กกต. ฟื้นวิกฤตความเชื่อมั่น
• เลือกตั้งล่วงหน้าผิดพลาดซ้ำซาก ถึงเวลาปฏิรูปทุนมนุษย์ภาครัฐ
• ถ้าไม่เกิดความเชื่อมั่นสาธารณะในวันนี้ ก็ยากจะคาดหวังความสำเร็จ ในนโยบายสาธารณะในวันหน้า