บริหารงานภาครัฐ
สำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) สำรวจความเป็นไปได้ ในบทวิเคราะห์ “Negative Income Tax: ระบบภาษีแบบใหม่ ไทยต้องทำอย่างไร ?” โดยมองว่า ภาษีเงินได้แบบติดลบ หรือ NIT เป็นกลไกให้ความช่วยเหลือผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด และเป็นการรวมระบบการหารายได้และการให้ความช่วยเหลือไว้ในระบบเดียว ซึ่งถือเป็นเครื่องมือที่ช่วยแก้ปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำได้รูปแบบหนึ่ง
ปัจจุบัน ประเทศที่นำ NIT มาประยุกต์ใช้มีการกำหนดวัตถุประสงค์และเงื่อนไขที่แตกต่างกัน และการดำเนินการยังเกิดช่องว่างและข้อจำกัดบางประการ ขณะที่หลายประเทศที่ยกเลิกใช้ NIT ด้วยเหตุผลด้านงบประมาณ
ดังนั้น หากประเทศไทยจะนำ NIT มาปรับใช้อาจต้องพิจารณากำหนดเงื่อนไขให้รอบคอบเพื่อให้ระบบนี้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้
ในแต่ละปีภาครัฐใช้งบประมาณเพื่อจัดสวัสดิการสังคมมากกว่า 1 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนต่อ GDP เฉลี่ยไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ซึ่งแต่ละโครงการยังดำเนินการเป็นแบบแยกส่วน และไม่มีการเชื่อมโยงข้อมูลรายได้และสวัสดิการของประชาชน ทำให้การให้สิทธิประโยชน์เกิดความซ้ำซ้อนและใช้งบประมาณมากกว่าที่ควรจะเป็น ขณะเดียวกัน การจัดเก็บรายได้ของภาครัฐโดยเฉพาะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดายังจัดเก็บได้ในสัดส่วนที่ค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับผู้มีเงินได้ทั้งหมด ทำให้รัฐขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องและมีแนวโน้มขาดดุลมากขึ้น
นอกจากนี้ ปัจจุบันยังมีภัยพิบัติเกิดขึ้นบ่อยครั้งและมีความรุนแรงมากขึ้น ซึ่งการมีข้อมูลประชากรที่ครอบคลุมจะช่วยให้รัฐบาลสามารถจัดสรรความช่วยเหลือ/มาตรการเยียวยาต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงทีมากยิ่งขึ้น โดยแนวทางที่ได้รับความสนใจมากขึ้นภายหลังจากการแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภาคือ การปฏิรูปโครงสร้างทางภาษีที่ให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้มากขึ้น หรือ “ภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax: NIT)” โดยกลไกของ NIT ประกอบด้วย
1. เกณฑ์เงินได้ขั้นต่ำ (Income Threshold) ซึ่งหากผู้มีรายได้น้อยยังมีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ดังกล่าว จะได้รับเงินโอนช่วยเหลือจากภาครัฐ
2. อัตราการชดเชย (Rate of Subsidy) คือ อัตราส่วนในการช่วยเหลือของภาครัฐ โดยจะนำไปพิจารณาร่วมกับส่วนต่างระหว่างเกณฑ์เงินได้ที่กำหนดไว้ และระดับรายได้ของผู้มีรายได้น้อยโดยอัตราการชดเชยแบ่งได้เป็น 3 ช่วง คือ
- Phase-in ผู้มีเงินได้ในช่วงนี้จะได้รับเงินสบทบจากภาครัฐเพิ่มขึ้นเมื่อมีรายได้เพิ่มขึ้น เพื่อกระตุ้นให้ทำงานและสร้างรายได้ให้ตนเองมากขึ้น
- Plateau เป็นช่วงที่จะได้รับเงินโอนคงที่
- Phase-out เป็นช่วงที่ผู้มีเงินได้เริ่มมีรายได้เพียงพอในระดับหนึ่ง ภาครัฐจึงช่วยเหลือในอัตราที่ลดลง จนกระทั่งผู้มีเงินได้มีรายได้ถึงเกณฑ์ภาครัฐก็จะหยุดการให้เงินโอนช่วยเหลือ
สำหรับประเทศที่มีการน า NIT มาประยุกต์ใช้ มีทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา อีกทั้งยังมีทั้งที่ดำเนินการอยู่และยกเลิกไปแล้ว ซึ่งสามารถสรุปเป็นข้อค้นพบที่อาจนำมาปรับใช้กับประเทศไทยได้ดังนี้
1. แต่ละประเทศที่นำ NIT มาประยุกต์ใช้ในวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน ซึ่งส่งผลต่อการกำหนดเกณฑ์และเงื่อนไขของโครงการ โดยประเทศต่าง ๆ ไม่ได้ดำเนินการตามหลักการของ NIT อย่างตรงไปตรงมาแต่นำมาปรับใช้กับกลไกของประเทศในชื่อที่แตกต่างกัน อาทิ ประเทศสิงคโปร์ใช้ Workfare Income Supplement (WIS) ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยและลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของประเทศ รวมถึงส่งเสริมให้เกิดการออมเพื่อการเกษียณ จึงได้มีการแบ่งเงินช่วยเหลือส่วนหนึ่งสมทบเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพ
ขณะที่ Earned Income Tax Credit (EITC) ของประเทศสหรัฐอเมริกามีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือผู้มีงานทำอายุ 25-65 ปี ที่มีรายได้น้อย และมีหมายเลขประกันสังคมอย่างถูกต้อง ซึ่งการให้ความช่วยเหลือจะคำนึงถึงภาระการดูแลสมาชิกในครัวเรือน อาทิ การมีบุตร จำนวนบุตร
เช่นเดียวกับ EITC ของประเท เกาหลีใต้ที่พิจารณาทั้งการมีบุตรและจำนวนบุตร ตลอดจนแหล่งที่มาของรายได้ครัวเรือน (ทางเดียว/สองทาง) รวมทั้ง ยังครอบคลุมไปถึงกลุ่มผู้สูงอายุและกลุ่มแรงงานอิสระ ซึ่งจะได้ประโยชน์ในระดับที่แตกต่างกันไป
สำหรับประเทศออสเตรเลีย มีการประยุกต์ใช้ NIT ในรูปแบบภาษีสำหรับครอบครัว (Family Tax Benefit: FTB) เพื่อช่วยเหลือครัวเรือนรายได้น้อยในการเลี้ยงดูบุตร โดยจำแนกระดับความช่วยเหลือตามจำนวนบุตร อายุบุตร ตลอดจนลักษณะของครัวเรือน(ครัวเรือนสมบูรณ์/พ่อแม่เลี้ยงเดี่ยว) ขณะที่ระบบ EITC ของประเทศสวีเดน ไม่มีการกำหนดอัตราการชดเชยในช่วง Phase-out เนื่องจากเป็นการช่วยเหลือที่มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มอุปทานของแรงงานในตลาด
2. การกำหนดขนาดของสิทธิประโยชน์/เงินช่วยเหลือกับผู้มีรายได้น้อยที่แตกต่างกัน ส่งผลต่อการลดความยากจนแตกต่างกันในแต่ละกลุ่มประชากร จากผลการดำเนินการของแต่ละประเทศ พบว่าการนำ NIT มาประยุกต์ใช้สามารถช่วยลดความยากจนได้จริง อาทิ WIS ของประเทศสิงคโปร์มีส่วนทำให้รายได้สุทธิของผู้มีงานทำเต็มเวลา ระหว่างปี 2559 – 2564 เพิ่มขึ้น 2.1% ขณะที่กลุ่มที่มีรายได้น้อยที่สุด 20% (Percentile 20) เพิ่มขึ้น 2.7% ซึ่งนำไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ สะท้อนได้จากค่าสัมประสิทธิ์จินีของประเทศที่ลดลงต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2556
อย่างไรก็ตาม ระดับความช่วยเหลือที่ต่างกันในแต่ละกลุ่มมีผลต่อการลดความยากจนแตกต่างกันไป โดยกรณีประเทศสหรัฐอเมริกา พบว่า การให้ระดับเครดิตภาษีคืนที่พิจารณาตามการมีบุตร ส่งผลต่อการลดความยากจนของแต่ละประเภทครัวเรือนต่างกัน โดย EITC สามารถลดสัดส่วนคนจนของครัวเรือนที่ไม่สมรสและมีสมาชิกที่เป็นเด็ก 3 คน ได้ถึง 20.2%
ขณะที่ลดสัดส่วนคนจนของครัวเรือนที่ไม่สมรสและไม่มีเด็กได้เพียง 1.5% เช่นเดียวกับประเทศเกาหลีใต้ที่ EITC ยังไม่สามารถช่วยลดความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุได้ เนื่องจากระดับเงินช่วยเหลือยังไม่เพียงพอที่จะช่วยให้หลุดพ้นจากความยากจน รวมถึงการจ่ายเงินที่เป็นรายปียังทำให้ผู้สูงอายุต้องบริหารจัดการเงินช่วยเหลือที่ได้รับมาด้วยตนเอง ซึ่งในบางกรณีทำได้ยาก
3. การช่วยเหลือผ่าน NIT มีส่วนในการสนับสนุน/กระตุ้นให้ผู้มีรายได้น้อยทำงานหรือกลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน แต่การกำหนดเงื่อนไขบางประการอาจลดแรงจูงใจในการทำงานเพิ่ม อาทิ กรณีประเทศเกาหลีใต้ที่พบว่า EITC มีส่วนทำให้แนวโน้มอัตราการทำงานเพิ่มขึ้นทั้งจำนวนผู้มีงานทำและชั่วโมงการทำงาน เช่นเดียวกับ WIS ของประเทศสิงคโปร์ ที่เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2550 และมีการกำหนดเงื่อนไขของผู้มีสิทธิ์ได้รับความช่วยเหลือต้องว่าเป็นผู้มีรายได้น้อยที่มีงานทำ ซึ่งครอบคลุมทั้งกลุ่มแรงงานทั่วไป ผู้ประกอบอาชีพอิสระ และพนักงานแพลตฟอร์ม อีกทั้งต้องมีรายได้ต่อเดือนระหว่าง 500-2,500 ดอลลาร์สิงคโปร์ ทำให้สามารถกระตุ้นให้ผู้มีรายได้น้อย
หางานทำมากขึ้น โดยการศึกษาของ MAJU พบว่า WIS ทำให้อัตราการจ้างงานของแรงงานที่มีรายได้น้อยระหว่างปี 2550 – 2553 เพิ่มขึ้นจาก 2.7% เป็น 7.3% และยังสามารถจูงใจให้ผู้สูงอายุทำงานต่อหรือกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานได้ อย่างไรก็ตาม เกณฑ์การประเมินคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ได้รับ WIS นั้นประเมินจากรายได้รวมต่อเดือน ซึ่งครอบคลุมไปถึงค่าล่วงเวลา โบนัส และค่าคอมมิชชั่นด้วย ซึ่งส่งผลให้แรงงานส่วนหนึ่งลดการทำงานล่วงเวลาลงจากเดิม
4. เงื่อนไขและระบบที่ซับซ้อนเป็นข้อจำกัดในการเข้าถึงการช่วยเหลือของประชาชน โดยผู้ที่จะมีสิทธิ์ได้รับเครดิตภาษีคืนตามระบบ EITC ของประเทศสหรัฐอเมริกา ต้องกรอกแบบฟอร์มที่ค่อนข้างซับซ้อน และต้องพิสูจน์คุณสมบัติของบุตร เนื่องจากจะมีผลต่อระดับเครดิตภาษีที่จะได้รับคืน อีกทั้งเกณฑ์และอัตราเครดิตเงินคืนยังมีการเปลี่ยนแปลงในแต่ละปี ทำให้ผู้ที่ประสงค์จะรับ EITC จึงต้องติดตามและปรับตัวอย่างต่อเนื่อง เช่นเดียวกับผลการศึกษาของ OECD (2018) ที่ระบุว่า ผู้มีสิทธิ์ได้รับ EITC ของประเทศเกาหลีใต้มีสัดส่วนที่ค่อนข้างต่ำเนื่องจากระบบที่มีความซับซ้อน รวมทั้งประชาชนยังรับรู้ถึงมาตรการไม่มาก
นอกจากนี้ กรณีของประเท ออสเตรเลียพบว่า เงื่อนไขของ FTB ที่ค่อนข้างซับซ้อนและละเอียด โดยมีการตรวจสอบทั้งรายได้สุทธิ จำนวนและอายุบุตรระยะเวลาที่ใช้ในการดูแลบุตร การนำบุตรไปรับวัคซีนตามกำหนด ทำให้ครัวเรือนบางส่วนเสี่ยงที่จะเข้าไม่ถึงโดยเฉพาะในกรณีที่พ่อแม่แยกทางกัน
5. ประเทศที่สามารถนำ NIT มาประยุกต์ใช้และยังสามารถดำเนินการต่อเนื่อง ส่วนใหญ่เป็นประเทศที่มีสัดส่วนแรงงานนอกระบบต่ำ โดยประเทศสวีเดนมีสัดส่วนของแรงงานนอกระบบที่ต่ำมาก หรืออยู่ที่ 3.3% ประเทศสหรัฐอเมริกามีสัดส่วนเพียงประมาณ 16% ขณะที่ประเทศออสเตรเลียและประเทศเกาหลีใต้มีสัดส่วนที่ 26.1% และ 26.6% ตามลำดับ
ส่วนประเทศสิงคโปร์มีระบบกฎหมายแรงงานที่เข้มงวดและมีมาตรการสนับสนุนการจ้างงานในระบบ ส่งผลให้สัดส่วนของแรงงานนอกระบบต่ำและไม่มีการจัดทำข้อมูลสถิติ ซึ่งการที่แรงงานส่วนใหญ่เป็นแรงงานในระบบนั้นเป็นผลดีต่อการจัดเก็บข้อมูล และรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของรัฐที่ส่วนหนึ่งจะไปเป็นทุนในการจัดสวัสดิการต่าง ๆ โดยประเทศสหรัฐอเมริกา มีสัดส่วนของภาษีเงินได้ฯ ต่อรายได้จากภาษีทั้งหมด 41.5%
ขณะที่ประเทศออสเตรเลียอยู่ที่ 41.1% ซึ่งการที่มีงบประมาณที่เพียงพอจะส่งผลต่อความยั่งยืนของระบบ ในทางกลับกันประเทศที่เคยนำ NIT มาประยุกต์ใช้แต่ปัจจุบันยกเลิกแล้ว ส่วนใหญ่มีสาเหตุมาจากข้อจำกัดด้านงบประมาณ อาทิ ประเทศแคนาดา ซึ่งเป็นประเทศพัฒนาแล้วได้มีการนำร่องโครงการทดลองรายได้พื้นฐาน (MINCOME) ในเมืองโดฟิน (Dauphin) ของรัฐแมนิโทบาโดยจะให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ ซึ่งเมื่อมีรายได้เพิ่มขึ้นเงินช่วยเหลือจะลดลงตามสัดส่วน ทั้งนี้ผู้ที่เข้าร่วมโครงการจะต้องยินยอมให้ติดตามข้อมูล อาทิ ข้อมูลรายได้จากการทำงาน และสถานะทางสังคม เพื่อให้สามารถประเมินผลของโครงการได้
แต่โครงการได้ถูกยกเลิกไปภายหลังการเปลี่ยนรัฐบาล เนื่องจากขณะนั้นภาครัฐยังมีนโยบายในการลดรายจ่าย ซึ่งโครงการนี้มีค่าใช้จ่ายสูงกว่าผลลัพธ์ที่ได้ ทำให้ภาครัฐไม่สามารถสนับสนุนโครงการต่อได้ในระยะยาว
จากข้อค้นพบข้างต้น การนำ NIT มาปรับใช้ มีประโยชน์ทั้งในด้านการแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำ การเพิ่มการมีส่วนร่วมของแรงงาน ทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น
สำหรับภาครัฐ ระบบภาษีNIT ช่วยให้การจัดสวัสดิการไม่เกิดความซ้ำซ้อนและมีความยืดหยุ่น รวมถึงยังทำให้การจัดสรรงบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ตาม NIT อาจยังไม่ใช่แนวทางเดียวที่จะใช้ในการแก้ปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำได้อย่างเบ็ดเสร็จ ขณะเดียวกัน จากประสบการณ์ของต่างประเทศยังพบข้อจำกัดหลายประการที่ประเทศไทยอาจต้องมีการพิจารณา และทำการศึกษาเกี่ยวกับ NIT ดังนี้
1. การกำหนดวัตถุประสงค์และกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการให้ความช่วยเหลือให้มีความชัดเจนซึ่งจะส่งผลต่อการกำหนดเงื่อนไข/คุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ และระดับการให้ความช่วยเหลือที่เหมาะสม โดยต้องพิจารณาบนพื้นฐานบริบทของประเทศไทย อาทิ ปัจจุบันคนไทยยังมีปัญหาด้านการออมเพื่อการเกษียณ การไม่มีหลักประกันของแรงงานนอกระบบ รวมถึงการขาดแคลนแรงงานและการแก่ก่อนรวย ดังนั้น อาจต้องพิจารณาว่ากลุ่มเป้าหมายจะครอบคลุมกลุ่มใดบ้าง และเงินช่วยเหลือจะเป็นการโอนเงินโดยตรงเพียงอย่างเดียว หรือจะนำเงินส่วนหนึ่งสะสมไว้เป็นเงินออม
2. การกำหนดเกณฑ์รายได้และระดับการช่วยเหลือให้มีความเหมาะสม โดยต้องมีการศึกษาปัจจัยที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิตเพื่อใช้กำหนดเกณฑ์รายได้ที่เพียงพอต่อการด ารงชีวิตและสามารถจูงใจให้คนทำงานเพื่อให้มีรายได้เพิ่ม ซึ่งควรต้องมีการทบทวนเกณฑ์เป็นระยะเพื่อให้เท่าทันกับระดับเงินเฟ้อที่เปลี่ยนแปลงไปและสอดคล้องกับต้นทุนค่าครองชีพของประชาชนอย่างแท้จริง
นอกจากนี้ อาจต้องพิจารณาระยะห่างของรอบการจ่ายเงินช่วยเหลือ เนื่องจากผลการศึกษาที่ผ่านมามักพบว่า Financial literacy ของคนไทยไม่ได้สูงมากนัก ซึ่งหากรอบการจ่ายเงินนานเกินไปอาจกระทบต่อสภาพคล่องในการดำรงชีวิตของผู้มีรายได้น้อย อีกทั้ง อาจต้องมีการพิจารณาว่าจะจำแนกการให้เงินช่วยเหลือออกเป็นกลุ่มต่าง ๆ หรือไม่
3. การจัดเตรียมงบประมาณเพื่อใช้สนับสนุนการดำเนินการ NIT และศึกษาผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน และภาระทางการคลัง เนื่องจากการชดเชยรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยเป็นการเพิ่มภาระทางการคลังโดยเฉพาะอย่างยิ่งในระยะเริ่มต้น จึงต้องมีการลดรายจ่ายและเพิ่มแหล่งรายได้ซึ่งกลุ่มเปราะบางของไทยส่วนใหญ่มีมาตรการ/สวัสดิการช่วยเหลืออยู่แล้ว จึงต้องพิจารณาถึงความซ้ำซ้อนและอาจต้องลดหรือยกเลิกโครงการ/มาตรการบางส่วน แล้วรวมศูนย์การช่วยเหลือเป็นระบบเดียว
ขณะเดียวกัน ควรมีมาตรการในการดึงผู้มีรายได้ถึงเกณฑ์ให้เข้าระบบภาษีได้อย่างครบถ้วน ซึ่งจะช่วยให้ภาครัฐมีงบประมาณสำหรับดำเนินการอย่างยั่งยืนโดยต้องอาศัยการมีฐานข้อมูลรายได้ที่น่าเชื่อถือเพื่อใช้ในการตรวจสอบและป้องกันการหลบเลี่ยงภาษี/แจ้งข้อมูลไม่ครบรวมถึงป้องกันแรงจูงใจในการกระท าผิด (Moral hazard) ซึ่งจะต้องมีการกำหนดบทลงโทษและบังคับใช้อย่างเข้มงวด
ทั้งนี้ การดำเนินการ NIT จะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพได้ ต้องมีการสนับสนุนการดำเนินการของหน่วยงานผู้รับผิดชอบ ทั้งการให้อำนาจหน้าที่ งบประมาณในการบริหารจัดการด้านต่าง ๆ ตลอดจนบุคลากรที่ต้องมีความเพียงพอและมีความรู้ รวมถึงด้านเทคโนโลยีเพื่อใช้ในการพัฒนาระบบภาษี NIT
ที่มา: Negative Income Tax: ระบบภาษีแบบใหม่ ไทยต้องทำอย่างไร ?, สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(สศช.)
