ชะตากรรมกฎหมายค้างสภาฯ กับเวลาที่(ไม่)เหลือของรัฐบาล

หากนับเวลาอย่างเป็นทางการรัฐบาลภายใต้การนำของ “แพทองธาร ชินวัตร”  นายกรัฐมนตรี เหลือเวลาบริหารอีก 2 ปี   แต่ในสถานการณ์การเมืองร้อน หลังคลิปเสียงเจรจาส่วนตัวระหว่าง“แพทองธาร” กับ ฮุนเซน กรณีความขัดแย้งไทยกัมพูชา เวลาที่เหลืออยู่จริงของรัฐบาลมีมากน้อยแค่ไหน ?

แล้วรัฐบาลจะเหลือเวลาบริหารมากน้อยแค่ไหน มีกฎหมายสำคัญที่ต้องผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรมากน้อยขนาดไหน ?  กฎหมายอะไรได้ไปต่อ และกฎหมายอะไรบ้างที่ต้องโบกมือลาในรัฐบาลนี้

“Policy watch” สำรวจกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และกฎหมายที่บังคับใช้แล้วในช่วงปี 2567-2568 พบว่ามีกฎหมายที่เสนอเข้ารับการพิจารณา ทั้งหมด 59   ฉบับ ร่างพระราชบัญญัติที่พิจารณาในสภาผู้แทนราษฏร  และผ่านการพิจารณาและประกาศในราชกิจจานุเบกษาทั้งหมด 16 ฉบับ กฎหมายสำคัญที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา   และมีกฎหมายที่ตกไปแล้ว  8 ฉบับ โดยมีกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณาทั้งหมด 35 ฉบับ

ในจำนวนกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณา มีกฎหมายที่สำคัญๆที่ต้องเร่งผลักดัน เช่น ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๙  ซึ่งผ่านการพิจารณาในวาระ1 และอยู่ในชั้นคณะกรรมาธิการ ซึ่งคาดว่าสามารถบังคับใช้ได้ทันในรัฐบาลนี้

สภาฯใช้เวลาเฉลี่ย 1-2 ปีในพิจารณากม. 1 ฉบับ

หากประเมินจากขั้นตอนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ซึ่งเฉลี่ยโดยทั่วไปแล้วจะใช้เวลาประมาณ 1 ปี หรือเกือบ 2 ปี โดยแบ่งเป็น 3 ขั้นตอน ได้แก่ การพิจารณารับหลักการ การพิจารณารายมาตรา และการลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ   โดยขั้นตอนเพื่อเตรียมบรรจุวาระ โดยทั่วไปแล้วใช้เวลาไม่เกิน 45 วัน  ก่อนเข้าสู่ สำนักเลขาสภาผู้แทนราษฎร ตรวจสอบร่างกฎหมาย  เพื่อเสนอไปสู่ประธานสภาผู้แทนบรรจุระเบียบวาระ

หลังจากนั้นจะเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีทั้งหมด 3 วาระ

•  วาระที่ 1  การรับหลักการ  เป็นการพิจารณาหลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติสมาชิกรัฐสภาจะอภิปรายและลงมติว่าจะรับหลักการของร่างพระราชบัญญัติหรือไม่ หากรับหลักการ จะเข้าสู่การพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ
•  วาระที่ 2  จะเป็นการพิจารณารายมาตรา โดยสภาผู้แทนราษฎรจะมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาในรายละเอียด มีการอภิปรายและแก้ไขเพิ่มเติมรายมาตรา  ซึ่งในชั้นกรรมาธิการจะใช้เวลานานกว่าอาจจะใช้เวลาเกิน 120 วัน แต่บางกรณี เช่น พ.ร.บ.อากาศสะอาด เข้าสภาผู้แทนราษฏร เมื่อวันที่ 17 มกราคม 67  กระทั่งปัจจุบัน พ.ร.บ.อากาศสะอาดยังอยู่ในชั้นกรรมาธิการ ซึ่งหมายถึงใช้เวลาในการพิจารณากฎหมายฉบับนี้ในชั้นกรรมาธิการมากกว่า  1 ปี
• วาระที่ 3  เมื่อกรรมาธิการพิจารณาแล้วเสร็จจะเข้ารับการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้งโดยจะพิจารณาเป็นรายมาตรา หลังจากนี้สภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาลงมติ  เป็นการลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติทั้งฉบับ โดยพบว่าสภาผู้แทนราษฏรสามารถลงมติเห็นชอบในวาระ 2 และวาระ 3 ในวันเดียวได้ หากผ่านการพิจารณาในชั้นคณะกรรมาธิการแล้ว

วุฒิสภาใช้เวลาอีก 60 วัน พิจารณากฎหมาย

หลังจากขั้นตอนการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร 3 วาระ จะเข้าสู่การพิจารณาชั้น วุฒิสภาโดยจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติใน 3 วาระเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร โดยต้องพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอมานั้นให้เสร็จภายใน 60 วัน แต่ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวด้วยการเงิน ต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน  เว้นแต่วุฒิสภาจะได้ลงมติให้ขยายเวลาออกไปเป็นกรณีพิเศษแต่ก็ต้องไม่เกิน 30 วัน

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของวุฒิสภาจะพิจารณาเป็น 3 วาระ ซึ่งการพิจารณาของวุฒิสภาจะเป็นการลงมติว่าเห็นด้วยกับสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ โดยอาจลงมติได้ 3 กรณี

1) เห็นชอบด้วย โดยไม่มีการแก้ไขให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แล้วให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้

2) ไม่เห็นชอบด้วย เป็นการที่วุฒิสภายับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อนและส่งกลับคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรจะยกร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นพิจารณาใหม่ได้เมื่อเวลา 180 วันได้ล่วงพ้นไป นับแต่วันที่วุฒิสภาส่งร่างพระราชบัญญัตินั้นคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร และถ้าสภาผู้แทนราษฎรลงมติยืนยันร่างเดิม ด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว

แต่สำหรับกรณีที่ร่างพระราชบัญญัติที่วุฒิสภายับยั้งไว้นั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สภาผู้แทนราษฎรอาจยกร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นพิจารณาใหม่ได้ทันทีหลังจากที่วุฒิสภามีมติ ไม่เห็นชอบด้วย และหากสภาผู้แทนราษฎรยังคงยืนยันร่างเดิม ด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ก็ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

3) มีการแก้ไขเพิ่มเติม ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติม ก็ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบด้วยกับวุฒิสภาที่มีมติแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอ ก็จะมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น

ทั้งนี้ ถ้าสภาทั้งสองเห็นชอบด้วยกับร่างพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาแล้วให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

แต่ถ้าหากสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วย ก็ให้ยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อน เมื่อพ้นกำหนดเวลา 180 วัน นับแต่วันที่สภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วยแล้ว สภาผู้แทนราษฎรก็อาจยกร่างพระราชบัญญัติขึ้นพิจารณาใหม่ได้

หากสภาผู้แทนราษฎรลงมติยืนยันร่างเดิม หรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาแล้ว ก็ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้วให้ส่งร่างพระราชบัญญัติไปยังนายกรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการต่อไป

หลังจากส่งร่างพระราชบัญญัติไปยังนายกรัฐมนตีเพื่อทูลเกล้าฯอาจจะ ใช้ระยะเวลาเฉลี่ยมากกว่า 60 วัน รวมระยะเวลาที่ดำเนินการทางธุรการเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วย

ลักษณะกฎหมายที่ใช้เวลาแก้ไข “ไม่นาน”

อย่างไรก็ตามที่ผ่านมา มีกฎหมายที่ สภาผู้แทนราษฏร และ วุฒิสภาพิจารณาอย่างรวดเร็วเพียงแค่ 9 วันคือ  พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2561  ประกาศบังคับใช้ในราชกิจจานุเบกษาแล้ว โดยมีระยะเวลาในการพิจารณา  3 วาระรวด เพียงแค่  9 วัน  หลังจากยื่นสภาผู้แทนราษฎร เมื่อ 20 พ.ค. 68 และบรรจุวาระในสภาผู้แทนราษฎร เมื่อ 28 พ.ค. 68  พิจารณา 3 วาระรวดไม่มีการตั้งคณกรรมาธิการวิสามัญ และเข้าพิจารณาในวุฒิสภา เมื่อ 29 พ.ค.68 พิจารณา 3 วาระรวด เช่นกัน

ขณะที่กฎหมายที่ใช้เวลาพิจารณาประมาณ 6 เดือนไม่ถึง 1 ปี คือ  ร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ ..)  แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ใช้เวลาพิจารณา  6 เดือน โดยบรรจุวาระเมื่อ 11 ก.ย. 67  เริ่มพิจารณาวาระแรก เมื่อ  18 ก.ย. 67  และ  พิจารณาวาระ 2 และวาระ 3 เมื่อว  15 ม.ค. 68 เข้ารับการพิจารณาในชั้นวุฒิสภา เมื่อ 12 มี.ค.68  และประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อ 5 มิ.ย.68

ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. ใช้เวลาพิจารณา 7 เดือน โดยเข้ารับการพิจารณาในชั้นสภาผู้แทนราษฎร ในเมื่อ 28 ก.พ. 67 วาระ 1 และ วาระ2 พิจารณา 5 เดือน เข้าสู่วาระ 3 เมื่อ 5 ก.พ. 68 และ เข้ารับการพิจารณาในชั้น วุฒิสภา เมื่อ 10 ก.พ. 68 และพิจารณาวาระ 3 เมื่อ 8 เม.ย. 68

ส่วนพระราชบัญญัติสมรสเท่าเทียม ถือเป็นกฎหมายอีกฉบับที่ใช้เวลาในการพิจารณา เพียง 1 ปี โดยเริ่มพิจารณาวาระแรก  เมื่อ 21 ธ.ค. 66   และพิจารณาวาระที่สองและสามในวันที่ 27 มี.ค.67  เข้าสู่ชั้นการพิจารณาของวุฒิสภา วาระที่หนึ่ง เมื่อ 2 เม.ย.67 พิจารณาในวาระ2 และวาระ 3 เมื่อ  18 มิ.ย. 67 บังคับใช้เมื่อ  12 ส.ค. 67

ก.ม.ที่มีขัดแย้งใช้เวลาพิจารณานานเกิน 1 ปี

ขณะที่กฎหมายที่มีความขัดแย้ง จะใช้เวลาในการพิจารณานานมากกว่า 1 ปีขึ้นไป  เช่น  ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ซึ่งมีกลุ่มประชาสังคม และประชาชนจับตามอง และมีร่าง พระราชบัญญัตติที่นำเสนอสภาฯ ทั้งหมด 6 ร่างฯ ทำให้การพิจารณาใช้เวลานาน โดยร่างพระราชบัญญัติ ที่เสนอโดยรัฐบาล เข้ารับการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฏร วาระที่ 1 เมื่อ 11 ม.ค. 67  คณะกรรมาธิการวิสามัญใช้เวลาพิจารณาประมาณ 1 ปี 7 เดือนในการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ ซึ่งขณะนี้พิจารณาแล้วเสร็นในชั้นกรรมาธิการ เตรียมพิจารณาในวาระ 2 และวาระ 3 ก่อนจะนำไปสู่การพิจารณาในวุฒิสภา 3 วาระ

ส่วนร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดการประมง พ.ศ. 2558 อยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา   ใช้เวลาพิจารณามากกว่า 1 ปี  โดยเข้ารับการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร  เมื่อ  22 ก.พ. 67 และเข้าสู่การพิจารณาวาระ 2 และ 3 ในเมื่อ 25 ธ.ค. 67  และเข้าสู่การพิจารณาในชั้นวุฒิสภา เมื่อ 6 ม.ค. 68 และ 2 เม.ย.68 คณะกรรมาธิการร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาพิจารณาแล้วเสร็จ

ประเมินกฎหมาย 35 ฉบับอาจต้องโบกมือลา

หากพิจารณาจากกระบวนการพิจารณากฎหมาย ที่ต้องใช้เวลาอย่างน้อย 6-8  เดือน และกฎหมายที่ใช้เวลาพิจารณานานที่สุด  2 ปี  ขณะที่เวลาที่เหลือในการบริหารงานของรัฐบาลที่อาจจะอยู่ได้ครบเทอม 2 ปี หรือ อาจจะสดุดปัญหาการเมือง จนต้องยุบสภาฯก่อนครบวาระหรือไม่ดังนั้นอาจจะ มีกฎหมายอย่างน้อย 35 ฉบับที่ต้องโบกมือในสมัยรัฐบาลนี้ เนื่องจากรอบรรจุวาระ และพึ่งรับการพิจารณาในวาระ1 และ 2  อาทิ

• ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ….  ผ่านวาระแรก
• ร่างพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .. อยู่ระหว่างบรรจุวาระเพื่อพิจารณา
• ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ..ผ่าน วาระแรก

ลุ้นกม.ดันนโยบายรถไฟ 20 บาท

ส่วนกฎหมายที่คาดว่าจะสามารถพิจารณาทันในรัฐบาลนี้ นอกจาก พ.ร.บ. งบประมาณ ปี2569 แล้ว  โดยกฎหมายที่มีสิทธิ์ลุ้นในการบังคับใช่ทันรัฐบาลนี้ คือกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายรัฐบาล เช่น กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย รถไฟฟ้า 20  บาทตลอดสาย 3 ฉบับ อาทิ

• ร่าง พ.ร.บ.การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม เสนอเมื่อ 21 ม.ค. 68   และ  วันพุธที่ 29 ม.ค. 2568  และการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการแล้วเสร็จเตรียมพิจารณาในวาระ 2 และวาระ 3 ซึ่งสภาผู้แทนราษฏรสามารถลงมติ 2 วาระในวันเดียวได้ก่อนเสนอเข้าสู่วุฒิสภา โดยวุฒิสภาจะใช้เวลาพิจารณา 30 วัน  จึงคาดว่าจะสามารถพิจารณาได้ภายใน เดือนส.ค.68 ตามที่รัฐบาลตั้งเป้าหมายไว้
• ร่างพระราชบัญญัติการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ..)  โดยเสนอแก้ไขปรับปรุงวัตถุประสงค์และอำนาจกระทำการตามวัตถุประสงค์และการออกข้อบังคับของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทยเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดทำและให้บริการเข้ารับการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร เมื่อ 28 พ.ค.68  และชั้นคณะกรรมาธิการพิจารณาแล้วเสร็จ เตรียมเสนอสภาผู้แทนราษฎรในวาระ 2-3 ในเดือนก.ค.
• ร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางราง พ.ศ. …เป็นกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางรางเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมและพัฒนา การขนส่งและโลจิสติกส์ เสนอบรรจุวาระ เมื่อ 16 ต.ค. 67 ขณะนี้ คณะกรรมาธิการพิจารณาแล้วเสร็จ เตรียมเสนอสภาผู้แทนราษฎรในวาระ 2-3 ในเดือนก.ค.

กฎหมายออม -หวยเกษียณ มีสิทธิ์ลุ้น ?

ส่วนร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ ซึ่ง กระทรวงการคลังจึงมีแนวคิดจัดทำโครงการ “หวยเกษียณ” เพื่อจูงใจให้ประชาชนออมเงินระยะยาวผ่านกลไกรางวัล โดยหวังลดปัญหาหนี้สินและส่งเสริมวินัยทางการเงินเพื่อความมั่นคงในวัยเกษียณ

จึงเสนอแก้ไข พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ เพื่อการทำนโยบายสลาก กอช. (หวยเกษียณ)  โดยเสนอเข้ารับการพิจารณาในชั้นสภาผู้แทนราษฎร เมื่อ 19 มี.ค. 68 ขณะนี้ขณะนี้ คณะกรรมาธิการพิจารณาแล้วเสร็จ เตรียมเสนอสภาผู้แทนราษฎรในวาระ 2-3 ในเดือนก.ค. 68  ซึ่งหากไม่เกิดอุบัติเหตุทางการเมือง กฎหมาย “หวยเกียณ”มีสิทธิ์ลุ้นที่จะบังคับใช้ทันในสมัยรัฐบาลนี้

เพราะนี่คือ…ลักษณะการเมืองไทย?

บทสรุป : จากประสบการณ์ในอดีตเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมาย หากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล กฎหมายที่ยัง“ค้าง”ในสภาฯ มักจะมีการเสนอกลับมา “นับหนึ่งใหม่” หากฉบับไหน “โชคดี” ก็จะไม่มีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมากนัก แต่หากฉบับไหนที่เป็นเรื่องเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาลก่อนหน้า แม้รัฐบาลต่อมาจะเป็น “พรรคการเมืองเดิม” เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล หากมีการเปลี่ยนแปลงตัว “รัฐมนตรี” ก็ไม่แน่ว่าจะมีการผลักดันหรือไม่

การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองมักจะกระทบต่อกระบวนการด้านกฎหมาย และมักจะกล่าวกันว่ากฎหมายของไทย “ล้าหลัง” แต่ต้องใช้เวลานานกว่าจะผลักดันออกมาแต่ละฉบับ ซึ่งจากปัญหาทางการเมืองที่ส่งผลกระทบต่อการผลักดัน หรือ การแก้ไขกฎหมาย จนทำให้กลายเป็น “ลักษณะทางการเมืองของไทย” เมื่อมีการกล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ที่ต้องพึ่งพาอำนาจตามกฎหมายในการพัฒนาประเทศ

อ่านเนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• สุญญากาศการเมืองอย่าทำสะดุด! งานอย่างเยอะ ต้องไปต่อ รอไม่ได้
• เช็กเงื่อนไข รถไฟฟ้าทุกสาย 20บาท เริ่มใช้ 30 ก.ย. 68
• รฟม.เปิดทางระบบตั๋วร่วม เตรียมรับ “20 บาทตลอดสาย”