ฝนตกทั่วเมือง แต่น้ำท่วมไม่เท่ากัน : ความเป็นเมืองและความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ในการรับมือภัยพิบัติไทย

แต่ผลกระทบและความสามารถในการรับมือของผู้คนกลับไม่ได้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน แม้จะเผชิญฝนตกครั้งเดียวกันและอยู่ในเมืองเดียวกัน แต่ประชาชนกลับมีความสามารถในการรับมือกับสถานการณ์เหล่านี้แตกต่างกันอย่างมาก

พนักงานออฟฟิศอาจเปิดแอปพลิเคชันเพื่อค้นหาเส้นทางหลีกเลี่ยงน้ำท่วม ข้าราชการบางส่วนสามารถใช้รถยนต์ส่วนตัวเดินทางกลับบ้านได้ ขณะที่แรงงานนอกระบบต้องตัดสินใจว่าจะเสี่ยงลุยน้ำไปทำงานหรือยอมสูญเสียรายได้ในวันนั้น คนขับรถจักรยานยนต์รับจ้างยังคงต้องออกวิ่งท่ามกลางฝนตกหนัก ชุมชนริมน้ำหลายแห่งไม่มีระบบเตือนภัยหรือแผนอพยพที่ชัดเจน ส่วนแรงงานข้ามชาติที่อาศัยอยู่ในพื้นที่แออัดอาจไม่สามารถเข้าถึงความช่วยเหลือจากภาครัฐได้อย่างเต็มที่ ในขณะเดียวกัน คอนโดมิเนียมและอาคารสำนักงานในพื้นที่เดียวกันกลับมีระบบป้องกันน้ำท่วมและมาตรการรับมือที่พร้อมกว่า

ภาพเหล่านี้ชี้ให้เห็นประเด็นสำคัญว่า ความเสียหายจากภัยพิบัติไม่ได้ขึ้นอยู่กับความรุนแรงของเหตุการณ์เพียงอย่างเดียว แต่ยังขึ้นอยู่กับทรัพยากร โอกาส และความสามารถในการเข้าถึงความช่วยเหลือของแต่ละกลุ่มคนด้วย ผู้ที่มีรายได้มั่นคง มีที่อยู่อาศัยที่ปลอดภัย หรือสามารถเข้าถึงข้อมูลและระบบสนับสนุนได้ มักมีทางเลือกในการรับมือมากกว่า ขณะที่กลุ่มเปราะบางซึ่งขาดทั้งทรัพยากรและเครือข่ายความช่วยเหลือ มักต้องเผชิญความเสี่ยงและผลกระทบที่รุนแรงกว่าอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ฝนเดียวกัน เมืองเดียวกัน แต่ไม่ใช่ชีวิตเดียวกัน

ปัจจุบันเมืองใหญ่ของไทยกำลังเผชิญความเสี่ยงจากน้ำท่วมที่รุนแรงและถี่ขึ้น อันเป็นผลจากทั้งการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและการขยายตัวของเมืองที่ขาดการวางแผนรองรับอย่างเพียงพอ กรุงเทพมหานครตั้งอยู่บนพื้นที่ราบลุ่มที่มีความสูงเฉลี่ยเพียงประมาณ 1.5 เมตรเหนือระดับน้ำทะเล และบางพื้นที่ยังประสบปัญหาการทรุดตัวของดินในอัตรา 1–5 เซนติเมตรต่อปีจากการสูบน้ำบาดาล (Marks & Lebel, 2016; สผ., 2566)

เชียงใหม่สูญเสียพื้นที่รับน้ำตามแนวแม่น้ำปิงจากการขยายตัวของเมืองอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ศักยภาพในการรองรับน้ำลดลงอย่างมีนัยสำคัญ หาดใหญ่ยังคงเผชิญปัญหาน้ำท่วมซ้ำซาก แม้ภาครัฐจะลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานไปแล้วกว่า 6,500 ล้านบาท (กรมชลประทาน, 2564) ส่วนพัทยามีการขยายตัวของพื้นที่ก่อสร้างเข้าไปในพื้นที่รับน้ำธรรมชาติ โดยที่ระบบระบายน้ำยังไม่สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้อย่างเพียงพอ

ความเสียหายทางเศรษฐกิจจากสถานการณ์น้ำท่วมในปี 2567 เพียงปีเดียวมีมูลค่าไม่น้อยกว่า 30,000 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 0.16 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ อย่างไรก็ตาม ตัวเลขความเสียหายเหล่านี้ยังไม่สามารถสะท้อนมิติสำคัญอีกด้านหนึ่งได้ นั่นคือ ความเสี่ยงและผลกระทบจากภัยพิบัติไม่ได้กระจายตัวอย่างเท่าเทียมกันในหมู่ประชากรเมือง

คอลัมน์ในวันนี้จะชวนผู้อ่านมาสำรวจอีกด้านหนึ่งของปัญหาภัยพิบัติในเมือง นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติ ซึ่งมักถูกซ่อนอยู่เบื้องหลังภาพน้ำท่วมและความเสียหายที่เราเห็นกันเป็นประจำ โดยจะพาไปมองสถานการณ์ผ่านกรณีศึกษาจากเมืองใหญ่ของไทย 4 แห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร เชียงใหม่ หาดใหญ่ และพัทยา เพื่อทำความเข้าใจว่าทำไมผู้คนที่อาศัยอยู่ในเมืองเดียวกันจึงได้รับผลกระทบและมีความสามารถในการรับมือกับภัยพิบัติแตกต่างกัน

บทความนี้จะวิเคราะห์ประเด็นดังกล่าวผ่านกรอบแนวคิดทางวิชาการ ได้แก่ แบบจำลองแรงกดดันและการคลายแรงกดดัน (Pressure and Release Model: PAR Model) เพื่ออธิบายความสัมพันธ์ระหว่างภัยธรรมชาติกับความเปราะบางทางสังคม และใช้กรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ค.ศ. 2015–2030 (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030) ในการพิจารณาแนวทางลดความเสี่ยงและเสริมสร้างความพร้อมของเมือง พร้อมทั้งชวนมองภาพรวมของปัญหาในมิติที่กว้างขึ้น รวมถึงนำเสนอข้อเสนอเชิงนโยบายที่อาจช่วยลดความเหลื่อมล้ำและเสริมสร้างความพร้อมในการรับมือภัยพิบัติให้กับประชาชนทุกกลุ่มได้อย่างทั่วถึงมากยิ่งขึ้น

ภัยพิบัติไม่เคยส่งผลต่อทุกคนเท่ากัน

ภัยพิบัติมักถูกมองว่าเป็น ภัยธรรมชาติ ที่ส่งผลกระทบต่อทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน แต่ในทางวิชาการ แนวคิดดังกล่าวถูกตั้งคำถามมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในวงการศึกษาด้านการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Reduction: DRR) ที่ชี้ให้เห็นว่า ความเสียหายจากภัยพิบัติไม่ได้เกิดจากธรรมชาติเพียงอย่างเดียว หากยังเกี่ยวข้องกับความเปราะบางของสังคมที่สะสมอยู่ก่อนเกิดเหตุด้วย Wisner et al. (2004) เสนอกรอบแนวคิดแบบจำลองแรงกดและการปลดปล่อย (Pressure and Release Model) ซึ่งอธิบายว่า ภัยพิบัติเกิดจากการปะทะกันของสององค์ประกอบสำคัญ ได้แก่ ภัยคุกคามทางธรรมชาติ (hazard) เช่น ฝนตกหนัก น้ำท่วม หรือพายุ และความเปราะบาง (vulnerability) ที่เกิดจากเงื่อนไขทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองที่สะสมมาเป็นเวลานาน กล่าวคือ ฝนที่ตกหนักอาจเป็นเหตุการณ์เดียวกัน แต่ผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อผู้คนไม่จำเป็นต้องเท่ากัน เพราะแต่ละคนมีทรัพยากร โอกาส และความสามารถในการรับมือแตกต่างกัน

แนวคิดดังกล่าวสอดคล้องกับกรอบการดำเนินงานระดับโลกอย่าง กรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ พ.ศ. 2558–2573 (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030) ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีสมาชิก โดยเน้นให้ประเทศต่าง ๆ ลด ปัจจัยเสี่ยงเชิงโครงสร้าง (underlying risk factors) ที่ทำให้ผู้คนเปราะบางต่อภัยพิบัติ มากกว่าการมุ่งจัดการเฉพาะหลังเกิดเหตุการณ์แล้ว (UNDRR, 2015) กล่าวคือ การลดความสูญเสียจากภัยพิบัติอย่างยั่งยืนจำเป็นต้องเริ่มจากการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคมควบคู่กันไป

สำหรับบริบทของเมืองไทย ความเปราะบางดังกล่าวถูกสร้างและสะสมผ่านโครงสร้างสำคัญอย่างน้อยสามระดับ ได้แก่

1. ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ซึ่งส่งผลต่อคุณภาพที่อยู่อาศัย ทำเลที่ตั้ง และความสามารถในการป้องกันตนเองจากภัยพิบัติ
2. สถานะทางทะเบียนราษฎร์และเอกสารทางกฎหมาย ซึ่งมีผลต่อการเข้าถึงสวัสดิการ ความช่วยเหลือจากภาครัฐ และระบบแจ้งเตือนภัย
3. รูปแบบการบริหารจัดการภัยพิบัติของภาครัฐ ที่มักถูกออกแบบบนฐานของประชากรที่สามารถมองเห็นและติดตามได้ในระบบราชการ ขณะที่ประชากรชายขอบจำนวนมากกลับอยู่นอกฐานข้อมูลและนอกระบบการช่วยเหลือ

ความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในพื้นที่เมืองเท่านั้น หากยังรวมถึงช่องว่างระหว่างเมืองกับพื้นที่ชนบทรอบเมือง Jasni และ Abd Majid (2025) พบจากการศึกษาในประเทศมาเลเซียว่า พื้นที่ชนบทรอบเมืองใหญ่สามารถเข้าถึงบริการฉุกเฉินได้ช้ากว่าพื้นที่เมืองอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากข้อจำกัดด้านโครงข่ายคมนาคม การกระจุกตัวของสิ่งอำนวยความสะดวกในเขตเมือง และการตั้งอยู่ใกล้พื้นที่เสี่ยงภัยมากกว่า

รูปแบบดังกล่าวสะท้อนให้เห็นภาพที่ใกล้เคียงกับบริบทของไทย ชุมชนชนบทรอบเชียงใหม่ต้องเผชิญน้ำหลากจากพื้นที่ภูเขาก่อนที่มวลน้ำจะไหลเข้าสู่เขตเมือง แต่ศูนย์ช่วยเหลือหลักกลับตั้งอยู่ในตัวเมือง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต้นน้ำรอบหาดใหญ่ต้องรับภาระจัดการน้ำจำนวนมากทั้งที่มีงบประมาณจำกัด ขณะที่พื้นที่ชุมชนรอบนอกพัทยามักได้รับการจัดสรรงบประมาณด้านการระบายน้ำน้อยกว่าพื้นที่เศรษฐกิจและการท่องเที่ยวอย่างเห็นได้ชัด

Mavhura (2021) อธิบายปรากฏการณ์นี้ว่าเป็น “ความล้มเหลวสะสม” (accumulated failure) ของระบบบริหารจัดการภัยพิบัติที่ถูกออกแบบโดยยึดศูนย์กลางอำนาจเป็นหลัก มากกว่ายึดพื้นที่ที่เผชิญความเสี่ยงจริงเป็นศูนย์กลาง ส่งผลให้ทรัพยากร การเตรียมพร้อม และความช่วยเหลือมักกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ที่เข้าถึงอำนาจได้ง่าย

ขณะที่กลุ่มประชากรที่อยู่ใกล้พื้นที่เสี่ยงมากที่สุดกลับได้รับการคุ้มครองน้อยกว่า เมื่อเกิดน้ำท่วมหรือภัยพิบัติขึ้น คำถามสำคัญจึงอาจไม่ใช่เพียงว่า “ฝนตกหนักแค่ไหน” แต่คือ “ใครมีทรัพยากรและโอกาสในการรับมือมากกว่ากัน” เพราะในท้ายที่สุดแล้ว ภัยพิบัติไม่ได้สะท้อนเพียงพลังของธรรมชาติ หากยังสะท้อนโครงสร้างความเหลื่อมล้ำที่ดำรงอยู่ในสังคมด้วย

การป้องกันภัยพิบัติไม่ได้เข้าถึงทุกคนเท่ากัน

หากมองผ่านสายตาของภาครัฐ คำถามสำคัญเกี่ยวกับภัยพิบัติอาจไม่ใช่เพียงว่า จะป้องกันน้ำท่วมอย่างไร แต่รวมถึง ใครจะได้รับการป้องกันก่อน และ ใครยังคงถูกทิ้งไว้ข้างหลัง ตลอดหลายปีที่ผ่านมา เมืองใหญ่ของไทยได้ลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อป้องกันและลดผลกระทบจากน้ำท่วมอย่างต่อเนื่อง กรุงเทพมหานครมีสถานีตรวจวัดระดับน้ำแบบเรียลไทม์กว่า 255 จุด ระบบกล้อง CCTV และเครือข่ายท่อระบายน้ำยาวกว่า 3,800 กิโลเมตร (กองระบบท่อระบายน้ำ สำนักการระบายน้ำ กทม., 2568) หาดใหญ่ลงทุนโครงการคลองระบายน้ำและระบบป้องกันน้ำท่วมมูลค่ากว่า 6,500 ล้านบาท (กรมชลประทาน, 2564)

ขณะที่เชียงใหม่มีหลักเตือนระดับน้ำท่วมมากกว่า 220 จุดกระจายอยู่ทั่วเมือง อย่างไรก็ตาม การลงทุนเหล่านี้สะท้อนเพียงความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานหรือ “ฮาร์ดแวร์” ของการจัดการภัยพิบัติเท่านั้น ขณะที่คำถามสำคัญอีกด้านหนึ่งคือ ข้อมูลและความช่วยเหลือเหล่านี้ถูกส่งต่อไปถึงประชาชนกลุ่มใด และในรูปแบบใด เพราะในท้ายที่สุดแล้ว ระบบเตือนภัยที่ทันสมัยจะมีความหมายก็ต่อเมื่อประชาชนสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากข้อมูลเหล่านั้นได้จริง

ในหลายกรณี การกระจายทรัพยากรด้านการป้องกันภัยพิบัติสะท้อนให้เห็นการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียม กล่าวคือ พื้นที่ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงหรือมีความสำคัญทางการเมืองมักได้รับการลงทุนก่อนพื้นที่ชายขอบเสมอ Birkland (2020) อธิบายว่านี่คือผลที่หลีกเลี่ยงไม่ได้จากการกำหนดนโยบายภายใต้ข้อจำกัดด้านงบประมาณและแรงกดดันทางการเมือง ซึ่งบังคับให้รัฐต้องเลือกว่าจะปกป้องใครก่อนเสมอ

รูปแบบนี้พบได้ชัดในเมืองใหญ่ของไทย ย่านธุรกิจกรุงเทพฯ และโซนท่องเที่ยวพัทยาได้รับการพัฒนาระบบระบายน้ำก่อนชุมชนรอบนอก คลองระบายน้ำหาดใหญ่ถูกออกแบบเพื่อปกป้องพื้นที่เศรษฐกิจก่อนชุมชนต้นน้ำ และการพัฒนาริมแม่น้ำปิงในเชียงใหม่ให้ความสำคัญกับโรงแรมและแหล่งท่องเที่ยวมากกว่าชุมชนดั้งเดิม ผลที่ตามมาคือ กลุ่มที่มีทรัพยากรน้อยที่สุดกลับต้องเผชิญความเสี่ยงมากที่สุด และมักได้รับการแก้ไขเชิงรับหลังเกิดเหตุ มากกว่าการลงทุนป้องกันล่วงหน้า

ความท้าทายที่ซ่อนอยู่ลึกกว่าคือประชากรที่ไม่มีตัวตนในฐานข้อมูลของรัฐ ซึ่งจะกล่าวถึงในส่วนถัดไป เพราะผลกระทบที่พวกเขาเผชิญไม่ได้ปรากฏในสถิติทางการ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่ามันไม่มีอยู่จริง การจัดการภัยพิบัติจึงไม่ได้อยู่ที่การสร้างกำแพงหรือขุดท่อเพิ่ม แต่คือการทำให้ระบบป้องกันและช่วยเหลือเข้าถึงประชาชนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียม เพราะตราบใดที่ภาครัฐยังมองเห็นเฉพาะผู้ที่อยู่ในระบบ ความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติก็จะยังคงดำรงอยู่ต่อไป

เมื่อฝนตกหนัก คนในเมืองไม่ได้เปียกเท่ากัน

น้ำท่วมที่เกิดขึ้นในเมืองใหญ่นั้น ภาพที่ปรากฏต่อสาธารณะมักเป็นภาพเดียวกัน แต่หากมองลึกลงไปในชีวิตของผู้คนจะพบว่า ความเสียหายไม่ได้กระจายตัวอย่างเท่าเทียม บางคนได้รับแค่ความไม่สะดวกชั่วคราว ขณะที่บางคนสูญเสียรายได้ ที่อยู่อาศัย หรือโอกาสในชีวิต

กลุ่มแรกที่มักถูกมองข้ามคือนักเรียนและนักศึกษา ในกรุงเทพฯ เมื่อระบบขนส่งสาธารณะหยุดชะงัก การขาดเรียน พลาดสอบ หรือสูญเสียรายได้จากงานพาร์ทไทม์กลายเป็นผลกระทบที่จับต้องได้แต่ไม่ปรากฏในสถิติทางการ ในเชียงใหม่ช่วงน้ำท่วมปี 2567 น้ำไหลเข้าพื้นที่มหาวิทยาลัยจนต้องปิดเส้นทางสัญจรบางส่วน (มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2567)

ส่วนในหาดใหญ่ นักศึกษาที่พักในหอพักราคาประหยัดนอกมหาวิทยาลัยต้องเผชิญน้ำท่วมซ้ำซากเพราะที่พักราคาถูกมักตั้งอยู่ในพื้นที่ต่ำ งานวิจัยของ Moulds et al. (2021) ยืนยันว่าผู้ที่พักอาศัยในชุมชนที่ไม่ได้รับการวางผังได้รับผลกระทบรุนแรงกว่าอย่างมีนัยสำคัญ

กลุ่มที่ได้รับผลกระทบหนักที่สุดคือแรงงานนอกระบบ สำหรับคนขับรถจักรยานยนต์รับจ้าง พ่อค้าแม่ค้า หรือผู้รับจ้างรายวัน การหยุดงานหนึ่งวันหมายถึงรายได้หายไปทันที กรุงเทพฯ มีแรงงานนอกระบบประมาณ 1.8 ล้านคน หรือเกือบร้อยละ 40 ของกำลังแรงงาน (สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2566) ในเชียงใหม่ พ่อค้าแม่ค้าริมปิงสูญเสียทั้งรายได้และอุปกรณ์ประกอบอาชีพ ในพัทยา แรงงานบริการได้รับผลกระทบทันทีเมื่อพื้นที่ท่องเที่ยวปิดตัว และในหาดใหญ่ ความเสียหายทางเศรษฐกิจจากอุทกภัยปี 2568 ประเมินไว้ไม่ต่ำกว่า 500 ล้านบาท (หอการค้าจังหวัดสงขลา, 2568)

ยิ่งกว่านั้น ยังมีกลุ่มที่แทบไม่มีตัวตนในระบบของรัฐเลย ไม่ว่าจะเป็นคนไร้บ้าน ประชากรแฝง หรือแรงงานข้ามชาติ ชุมชนแออัดกว่า 2,000 แห่งในกรุงเทพฯ (พอช., 2566) รวมถึงชุมชนริมปิงในเชียงใหม่ ชุมชนต้นน้ำในหาดใหญ่ และชุมชนแรงงานในพัทยา ล้วนตั้งอยู่ในพื้นที่เสี่ยงสูงแต่ได้รับการคุ้มครองต่ำ เมื่อน้ำมา พวกเขาต้องพึ่งพาตัวเองเป็นหลัก

ขณะที่การเข้าถึงศูนย์พักพิงหรือความช่วยเหลือของรัฐมักถูกกีดกันโดยเงื่อนไขเอกสารทางกฎหมาย Holston (2008) เรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “citizenship without rights” หรือการดำรงอยู่ในเมืองโดยปราศจากสิทธิที่พึงได้รับ และเมื่อเกิดภัยพิบัติ คนกลุ่มนี้จึงเผชิญความเสี่ยงสูงที่สุด ทั้งที่เป็นกลุ่มที่รัฐมองเห็นน้อยที่สุดเช่นกัน

ความเสียหายจากภัยพิบัติไม่ได้ขึ้นอยู่กับระดับน้ำหรือปริมาณฝนเพียงอย่างเดียว หากขึ้นอยู่กับว่าบุคคลหรือชุมชนนั้นสามารถเข้าถึงข้อมูล ทรัพยากร และความคุ้มครองจากภาครัฐได้มากน้อยเพียงใดความแตกต่างสำคัญระหว่างกลุ่มประชากรไม่ได้อยู่ที่การเผชิญภัยพิบัติ แต่เป็นความแตกต่างด้านการเข้าถึงทรัพยากรและกลไกการคุ้มครองก่อน ระหว่าง และหลังเกิดเหตุ นักเรียนและนักศึกษายังพอมีสถาบันการศึกษาเป็นกลไกสนับสนุน คนทำงานออฟฟิศและข้าราชการมีรายได้ประจำและสวัสดิการรองรับ ขณะที่แรงงานนอกระบบต้องพึ่งพารายได้รายวันและมีหลักประกันทางสังคมจำกัด ส่วนชุมชนแออัด คนไร้บ้าน และประชากรแฝงเป็นกลุ่มที่เผชิญข้อจำกัดมากที่สุด ทั้งในด้านข้อมูลเตือนภัย การเข้าถึงศูนย์พักพิง และสิทธิในการได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐ

ความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติ

ความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติมิได้เป็นปัญหาเฉพาะของกรุงเทพมหานคร หากเป็นปรากฏการณ์ที่พบได้ในเมืองใหญ่ทั่วประเทศ ภายใต้บริบททางเศรษฐกิจ สังคม และกายภาพที่แตกต่างกัน เมืองเหล่านี้ต่างสะท้อนรูปแบบร่วมกัน คือการพัฒนาเมืองและระบบจัดการภัยพิบัติที่มุ่งคุ้มครองพื้นที่เศรษฐกิจและประชากรที่อยู่ในสายตาของรัฐ ขณะที่กลุ่มเปราะบางยังคงต้องเผชิญความเสี่ยงในระดับที่สูงกว่า

กรณีของกรุงเทพมหานครสะท้อนให้เห็นความขัดแย้งระหว่างการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่กับความไม่เท่าเทียมในการกระจายการคุ้มครอง แม้กรุงเทพฯ จะมีระบบตรวจวัดระดับน้ำเรียลไทม์กว่า 255 จุด และท่อระบายน้ำยาวกว่า 3,800 กิโลเมตร แต่ชุมชนแออัดกว่า 2,000 แห่งที่กระจายอยู่ทั่วเมืองกลับพึ่งพาเครือข่ายชุมชนและการสื่อสารปากต่อปากในการรับมือภัยพิบัติ

ขณะที่ย่านธุรกิจสำคัญได้รับการพัฒนาระบบระบายน้ำก่อนพื้นที่อยู่อาศัยของประชาชนทั่วไปอย่างเห็นได้ชัด ยิ่งไปกว่านั้น การที่ประชากรแฝงราว 2–3 ล้านคนไม่ปรากฏในฐานข้อมูลทะเบียนราษฎร์ ทำให้พวกเขาถูกละเว้นออกจากแผนอพยพและการจัดสรรทรัพยากรฉุกเฉินโดยปริยาย ซึ่งเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดของ Legibility Problem ที่ Scott (1998) อธิบายไว้กรณีของเชียงใหม่สะท้อนให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างการขยายตัวของเมืองกับความเปราะบางต่อภัยพิบัติได้อย่างชัดเจน

เหตุการณ์น้ำท่วมครั้งใหญ่ในปี 2567 ซึ่งส่งผลกระทบต่อพื้นที่เมืองเก่าและพื้นที่เศรษฐกิจสำคัญ แสดงให้เห็นว่าปัญหาน้ำท่วมไม่ได้เกิดจากปริมาณฝนเพียงอย่างเดียว แต่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินและการลดลงของพื้นที่รับน้ำตามธรรมชาติด้วย การขยายตัวของเมืองเข้าไปในพื้นที่ริมแม่น้ำปิงตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ส่งผลให้ศักยภาพในการรองรับน้ำลดลง ขณะที่ชุมชนดั้งเดิมซึ่งตั้งอยู่ริมแม่น้ำและมีทรัพยากรจำกัดกลับกลายเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบก่อนพื้นที่อื่น ๆ เมื่อเกิดน้ำหลาก

สถานการณ์ในหาดใหญ่ชี้ให้เห็นอีกมิติหนึ่งของปัญหา กล่าวคือ การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอหากขาดการบูรณาการในระดับระบบ แม้เมืองจะมีการลงทุนโครงการป้องกันน้ำท่วมขนาดใหญ่และพัฒนาโครงข่ายระบายน้ำอย่างต่อเนื่อง แต่ปัญหาความไม่สอดคล้องกันระหว่างผังเมือง ระบบคมนาคม และเส้นทางการไหลของน้ำยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการบริหารจัดการอุทกภัย ส่งผลให้พื้นที่เศรษฐกิจหลักของเมืองได้รับการคุ้มครองมากกว่าพื้นที่ต้นน้ำและชุมชนรอบนอก ซึ่งมักเป็นที่อยู่อาศัยของประชากรที่มีรายได้ต่ำกว่าและมีศักยภาพในการฟื้นตัวน้อยกว่า

ในขณะที่พัทยาสะท้อนให้เห็นผลกระทบของการเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วต่อการจัดการความเสี่ยงของเมือง การขยายตัวของพื้นที่ก่อสร้าง การใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่รับน้ำ และข้อจำกัดของระบบระบายน้ำ ทำให้ปัญหาน้ำท่วมกลายเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นซ้ำซากในหลายพื้นที่ของเมือง แม้พื้นที่ชายหาดและย่านธุรกิจท่องเที่ยวจะได้รับการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานอย่างต่อเนื่อง แต่ชุมชนที่อยู่อาศัยของแรงงานบริการจำนวนมากยังคงเผชิญปัญหาน้ำท่วมเป็นประจำ สะท้อนให้เห็นถึงความแตกต่างในการเข้าถึงการคุ้มครองจากภาครัฐระหว่างพื้นที่เศรษฐกิจกับพื้นที่อยู่อาศัยของประชาชนทั่วไป

เมื่อพิจารณาร่วมกัน ทั้งเชียงใหม่ หาดใหญ่ และพัทยา ต่างสะท้อนข้อเท็จจริงเดียวกันว่า ภัยพิบัติไม่ได้เป็นเพียงผลจากปรากฏการณ์ทางธรรมชาติ หากยังเป็นผลลัพธ์ของกระบวนการพัฒนาเมือง การตัดสินใจเชิงนโยบาย และการจัดสรรทรัพยากรที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องเป็นเวลานาน ความแตกต่างระหว่างผู้ที่ได้รับการปกป้องกับผู้ที่ต้องเผชิญความเสี่ยงจึงไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แต่เป็นผลของโครงสร้างทางสังคม เศรษฐกิจ และการบริหารจัดการที่กระจายทั้งโอกาสและความเสี่ยงอย่างไม่เท่าเทียมกัน

ในบริบทของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ทำให้เหตุการณ์สุดขั้วเกิดขึ้นบ่อยและรุนแรงมากขึ้น ความท้าทายสำคัญของเมืองไทยจึงไม่ใช่เพียงการลดระดับน้ำท่วมหรือเพิ่มโครงสร้างป้องกันภัยเท่านั้น แต่รวมถึงการออกแบบระบบบริหารจัดการภัยพิบัติที่สามารถคุ้มครองประชาชนทุกกลุ่มได้อย่างเป็นธรรม โดยเฉพาะกลุ่มที่มีทรัพยากรน้อยและมีโอกาสเข้าถึงความช่วยเหลือจากภาครัฐต่ำกว่ากลุ่มอื่น

จากการจัดการน้ำท่วมสู่การจัดการความเปราะบาง

หากยอมรับว่าความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง การแก้ไขย่อมไม่อาจจำกัดอยู่เพียงการขุดลอกท่อระบายน้ำ สร้างกำแพงป้องกันน้ำ หรือเพิ่มสถานีตรวจวัดระดับน้ำเท่านั้น แต่ต้องเริ่มจากการปรับวิธีคิดของรัฐต่อประชากรกลุ่มเปราะบางที่มักถูกมองข้ามในการวางแผนและจัดสรรทรัพยากรสาธารณะ

หัวใจสำคัญของการปฏิรูปจึงไม่ใช่การเพิ่มงบประมาณเพียงอย่างเดียว หากคือการทำให้รัฐสามารถมองเห็นประชากรทุกกลุ่มได้อย่างเท่าเทียม ไม่ว่าจะเป็นนักเรียนและนักศึกษา แรงงานนอกระบบ คนไร้บ้าน ประชากรแฝง หรือแรงงานข้ามชาติ ซึ่งล้วนเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติ แต่กลับไม่ได้รับการคุ้มครองในระดับเดียวกับประชากรที่อยู่ในระบบราชการ

การแก้ปัญหา Legibility Problem ในบริบทภัยพิบัติจึงต้องเริ่มจากการสร้างฐานข้อมูลประชากรที่ไม่ผูกกับทะเบียนราษฎร์เพียงอย่างเดียว ไม่ว่าจะเป็นการร่วมมือกับองค์กรภาคประชาสังคม ชุมชน และนายจ้าง เพื่อทำแผนที่ประชากรที่มีอยู่จริงในพื้นที่เสี่ยง ก่อนที่ภัยพิบัติจะมาถึง ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถดำเนินการได้ทั้งในระดับเมือง ระดับชาติ และระดับท้องถิ่น โดยมุ่งเน้นการลดความเปราะบางของประชาชนควบคู่ไปกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านภัยพิบัติ

ข้อเสนอที่สำคัญที่สุดคือการเปลี่ยนวิธีคิดในการจัดสรรงบประมาณด้านภัยพิบัติ จากการให้ความสำคัญกับพื้นที่ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูง ไปสู่การให้ความสำคัญกับพื้นที่ที่มีประชากรเปราะบางมากที่สุด เพราะในความเป็นจริง ความเสียหายจากภัยพิบัติไม่ได้วัดจากมูลค่าทรัพย์สินเพียงอย่างเดียว แต่รวมถึงความสามารถของผู้คนในการรับมือและฟื้นตัวหลังเกิดเหตุด้วย

ดังนั้น การวางแผนควรพิจารณาปัจจัยอย่างระดับรายได้ ความหนาแน่นของประชากร ความเสี่ยงต่อภัยพิบัติ และการเข้าถึงระบบช่วยเหลือฉุกเฉิน เพื่อให้ทรัพยากรถูกส่งไปยังพื้นที่ที่ต้องการความช่วยเหลือมากที่สุด ไม่ใช่เฉพาะพื้นที่ที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ

ในมุมวิเคราะห์ ปัญหาของไทยไม่ได้อยู่ที่การขาดข้อมูลหรือขาดงบประมาณเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การนำข้อมูลมาใช้กำหนดลำดับความสำคัญเชิงนโยบายยังไม่เพียงพอ ทำให้การลงทุนด้านภัยพิบัติหลายครั้งมุ่งลดความเสียหายทางเศรษฐกิจมากกว่าลดความเปราะบางของประชาชน
ท่ามกลางความรุนแรงของสภาพภูมิอากาศที่เพิ่มขึ้น เมืองไทยจึงควรใช้โอกาสนี้ปรับแนวทางจากการจัดการน้ำท่วมเพียงอย่างเดียว ไปสู่การจัดการความเสี่ยงและความเปราะบางของผู้คนอย่างรอบด้าน เพราะเป้าหมายสูงสุดของนโยบายภัยพิบัติไม่ใช่แค่การป้องกันน้ำ แต่คือการปกป้องชีวิตและคุณภาพชีวิตของประชาชนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน

การพัฒนาความเป็นเมืองของไทย ที่ต้องพินิจว่าเมืองจะเป็นเมืองของใคร

ทุกครั้งที่ฝนตกหนักและน้ำท่วมเมือง ไม่ว่าจะเป็นกรุงเทพมหานคร เชียงใหม่ หาดใหญ่ หรือพัทยา ประเทศไทยไม่ได้เผชิญเพียงปรากฏการณ์ทางธรรมชาติ หากกำลังเผชิญกับผลลัพธ์ของโครงสร้างทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองที่สะสมมาเป็นเวลานาน นักศึกษาที่ติดอยู่ในระบบขนส่งสาธารณะ แรงงานนอกระบบที่สูญเสียรายได้ในวันนั้น ชุมชนริมน้ำที่ต้องรับน้ำก่อนพื้นที่เศรษฐกิจ

ชาวบ้านในพื้นที่ต้นน้ำที่แบกรับภาระแทนคนในเมือง หรือแรงงานบริการที่ไม่มีตัวตนในแผนรับมือภัยพิบัติ ล้วนสะท้อนความจริงเดียวกันว่า ภัยพิบัติไม่เคยส่งผลกระทบต่อทุกคนอย่างเท่าเทียม

ความเหลื่อมล้ำในการรับมือภัยพิบัติไม่ใช่เรื่องของโชคชะตาหรือความบังเอิญ หากเป็นผลจากการตัดสินใจเชิงนโยบายที่สะสมต่อเนื่องมาเป็นเวลานาน การเลือกลงทุนในบางพื้นที่ การมองเห็นประชากรบางกลุ่มมากกว่ากลุ่มอื่น และการออกแบบระบบที่เอื้อต่อคนบางประเภทมากกว่าคนอีกจำนวนมาก ดังนั้น คำถามสำคัญของการจัดการภัยพิบัติในศตวรรษที่ 21 จึงอาจไม่ใช่เพียงว่าเราจะลดระดับน้ำได้มากเพียงใด แต่คือเราจะสร้างเมืองที่สามารถปกป้องประชาชนทุกคนได้อย่างเท่าเทียมเพียงใด

“เพราะท้ายที่สุดแล้ว น้ำท่วมเมือง ไม่ได้ท่วมทุกคนเท่ากัน เพราะตลอดเวลาที่ผ่านมา…. เราไม่ได้ออกแบบเมืองเพื่อปกป้องทุกคนเท่ากันเช่นกัน”

เอกสารอ้างอิง:

กรมชลประทาน. (2564). โครงการบรรเทาอุทกภัยอำเภอหาดใหญ่ ระยะที่ 2: การขยายคลองระบายน้ำ ร.1. สำนักพัฒนาแหล่งน้ำขนาดใหญ่. สืบค้นจาก http://largescale.rid.go.th
กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ. (2566). สถิติแจงนับคนไร้บ้าน (One Night Count) 2566. กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์.
กองระบบท่อระบายน้ำ สำนักการระบายน้ำ กรุงเทพมหานคร. (2568). รายงานผลการล้างทำความสะอาดท่อระบายน้ำ ปีงบประมาณ 2568. กรุงเทพมหานคร. สืบค้นจาก https://dds.bangkok.go.th
มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. (2567, 27 กันยายน). น้ำท่วมบางจุดในพื้นที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศปิดเส้นทางสัญจรบางส่วน [Facebook]. สืบค้นจาก https://www.cmu.ac.th
วิจัยกรุงศรี. (2568, พฤศจิกายน). Flash Report: ประเมินผลกระทบภาคธุรกิจและบริการจากอุทกภัยภาคใต้. ธนาคารกรุงศรีอยุธยา. สืบค้นจาก https://thaipublica.org/2025/11/krungsri-research-flash-southern-flooding/
สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2566). ฐานข้อมูลชุมชนแออัดในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.).
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. (2565). รายงานการศึกษาประชากรแฝงในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล. ทีดีอาร์ไอ.
สภาองค์กรของผู้บริโภค. (2568). เตือนภัย โลกร้อน กรุงเทพฯ เสี่ยงจมน้ำ ถึงเวลาป้องกันก่อนสายเกินไป. สืบค้นจาก https://www.tcc.or.th/20122568_flood-bkk_article/
สำนักการระบายน้ำ กรุงเทพมหานคร. (2567). แผนปฏิบัติการป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมกรุงเทพมหานคร ประจำปี 2567. กรุงเทพมหานคร.
สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. (2566). รายงานสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและผลกระทบต่อพื้นที่ชายฝั่ง. สผ.
สำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2566). การสำรวจแรงงานนอกระบบในประเทศไทย ปี 2566. สสช.
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2568). รายงานภาวะสังคมไทย ไตรมาสสาม 2568: ผลกระทบน้ำท่วมต่อการจ้างงาน. สศช.
หอการค้าจังหวัดสงขลา. (2568). รายงานความเสียหายทางเศรษฐกิจจากอุทกภัย อำเภอหาดใหญ่ พฤศจิกายน 2568. หอการค้าจังหวัดสงขลา.
Birkland, T. A. (2020). An introduction to the policy process: Theories, concepts, and models of public policy making (5th ed.). Routledge.
Boin, A., Hart, P., Stern, E., & Sundelius, B. (2017). The politics of crisis management: Public leadership under pressure (2nd ed.). Cambridge University Press.
Social vulnerability to environmental hazards. Social Science Quarterly, 84(2), 242–261. https://doi.org/10.1111/1540-6237.8402002
Holston, J. (2008). Insurgent citizenship: Disjunctions of democracy and modernity in Brazil. Princeton University Press.
Jasni, N. H., & Abd Majid, N. (2025). Assessing the distribution and accessibility of emergency services in the Langat Basin, Malaysia: A GIS-based evaluation of infrastructure and risk factors. International Journal of Academic Research in Business and Social Sciences, 15(2), 1522–1535. https://doi.org/10.6007/IJARBSS/v15-i2/24467
Kingdon, J. W. (1995). Agendas, alternatives, and public policies (2nd ed.). HarperCollins.
Marks, D., & Lebel, L. (2016). Disaster governance and the scalar politics of incomplete decentralization: Fragmented and contested responses to the 2011 floods in Central Thailand. Habitat International, 52, 57–66. https://doi.org/10.1016/j.habitatint.2015.08.024
Mavhura, E. (2021). The 2014 Tokwe-Mukorsi floods: Were the civil protection authorities in Zimbabwe prepared for the disaster? Journal of Flood Risk Management, 14, e12687. https://doi.org/10.1111/jfr3.12687
Moulds, S., Buytaert, W., Templeton, M. R., & Kanu, I. (2021). Modeling the impacts of urban flood risk management on social inequality. Water Resources Research, 57(6), e2020WR029024. https://doi.org/10.1029/2020WR029024
Rentschler, J., Salhab, M., & Jafino, B. A. (2022). Flood exposure and poverty in 188 countries. Nature Communications, 13, 3527. https://doi.org/10.1038/s41467-022-30727-4
Ryu, J., & Jang, E. (2022). Building urban flood resilience through institutional adaptive capacity: A case study of Seoul, South Korea. International Journal of Disaster Risk Reduction, 82, 103358. https://doi.org/10.1016/j.ijdrr.2022.103358
Scott, J. C. (1998). Seeing like a state: How certain schemes to improve the human condition have failed. Yale University Press.
Stone, D. (2012). Policy paradox: The art of political decision making (3rd ed.). W. W. Norton & Company.
United Nations Office for Disaster Risk Reduction. (2015). Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. UNDRR. https://www.undrr.org/publication/sendai-framework-disaster-risk-reduction-2015-2030
Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., & Davis, I. (2004). At risk: Natural hazards, people’s vulnerability and disasters (2nd ed.). Routledge.