กองทุนประกันสังคม: ถึงเวลาปรับใหญ่ก่อนเผชิญวิกฤต

กองทุนประกันสังคมกำลังเผชิญกับความท้าทายมากขึ้นจากสังคมไทยกำลังก้าวสู่ “สังคมสูงอายุระดับสุดยอด” เมื่อสัดส่วนผู้สูงอายุมีมากกว่า 20 ล้านคนในอีก 10 ปีข้างหน้า และมีสัดส่วนเกือบ 1 ใน 3 ของประชากรทั้งประเทศ หรือกว่า 30%

การประกันสังคมถือเป็นสวัสดิการทางสังคมที่ดำเนินการโดยรัฐ โดยมีการจัดตั้งกองทุนมานานกว่า 30 ปี และขยายสิทธิผู้ประกันมากขึ้น ทั้งการสร้างหลักประกันให้กับแรงงานในภาคต่าง ๆ ตั้งแต่ผู้มีงานประจำตามมาตรา 33 และมาตรา 39 โดยหลังสุดสร้างหลักประกันผู้มีอาชีพอิสระตามมาตรา 40

แต่หลักเกณฑ์ของกองทุนประกันสังคมมีการใช้มานาน แทบจะไม่มีการเปลี่ยน นอกจากการเพิ่มเติมสิทธิให้กับผู้ประกันตน แต่อัตราการนำส่งและเงื่อนไขการบริหารจัดการยังมีข้อจำกัดอย่างมาก ทำให้เกิดความกังวลว่าหลักประกันของกองทุนไม่เพียงพอรองรับผู้ประกันตนเกษียณอายุการทำงาน ดังนั้น การบริหารจัดการรองรับสังคมสูงวัยและการเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้กับผู้ประกันตนจึงเป็นเรื่องท้าทายสำหรับกองทุนประกันสังคมในทศวรรษหน้า

ดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ระบุว่าในปี 2567 ไทยมีจำนวนผู้สูงอายุ 14.03 ล้านคน หรือคิดเป็นสัดส่วน 20% ของประชากรทั้งประเทศ และคาดว่าในปี 2573 จะเพิ่มจำนวนมากขึ้น ที่ 17.5 ล้านคน หรือ 26.56% ของประชากรทั้งประเทศ และในปี 2583 เพิ่มเป็นอยู่ที่ 20.5 ล้านคน หรือ 32.12% ของประชากรทั้งประเทศ

ผู้สูงอายุไทยยากจน-พึ่งสวัสดิการรัฐ

ผู้สูงวัยที่เพิ่มขึ้นยังมาพร้อมกับภาระที่ต้องดูแลมากขึ้นด้วย จากการสำรวจสำนักสถิติแห่งชาติ พบว่า ผู้สูงอายุมีแนวโน้มจะอยู่เพียงลำพังมากขึ้นในช่วงหลาย 10 ปี ที่ผ่านมา ขณะเดียวกันผู้สูงอายุก็มักจะมีปัญหาด้านสุขภาพ ซึ่งยิ่งมีแนวโน้มมากขึ้น กรมกิจการผู้สูงอายุประเมินว่า ในปี 2583 ไทยจะมีผู้สูงอายุป่วยติดเตียงอยู่ที่ประมาณ 5.8 แสนคน เพิ่มขึ้นจาก 236,000 คน ในปี 2568

นอกจากปัญหาด้านสุขภาพแล้ว ผู้สูงอายุไทยยังประสบปัญหาด้านรายได้ จากสถิติปี 2566 ผู้สูงอายุประมาณ 5 ล้านคน หรือคิดเป็น 37.5% ของผู้สูงอายุทั้งหมด ยังคงต้องทำงานหาเลี้ยงครอบครัว และในจำนวนนี้ส่วนใหญ่เป็นแรงงานนอกระบบ สะท้อนว่าผู้สูงอายุส่วนใหญ่ยังมีฐานะยากจน

นอกจากนี้ ผู้สูงอายุ 41.14% ของทั้งประเทศ มีเงินออมในบัญชีต่ำกว่า 50,000 บาท และยังเป็นหนี้เฉลี่ย 403,483 บาทต่อราย ซึ่งสัดส่วนมากกว่า 1 ใน 3 ของหนี้ เป็นหนี้เพื่อการอุปโภคบริโภค เช่น สินเชื่อส่วนบุคคล และบัตรเครดิต

ปัญหาดังกล่าวทำให้เป็นภาระของคนวัยแรงงานที่ต้องดูแลผู้สูงอายุ ท่ามกลางจำนวนเด็กเกิดใหม่ที่ลดลงต่อเนื่อง โดยเมื่อเทียบสัดส่วนคนวัยแรงงานที่ต้องดูแลผู้สุงอายุ ในปี 2566 คนวัยแรงงาน 3.1 คน จะดูแลผู้สูงอายุ 1 คน และคาดว่าปี 2583 คนวัยแรงงานจะเหลือ 1.7 คน ที่ต้องดูแลผู้สูงอายุ 1 คน

จากปัญหาข้างต้นเมื่อผู้สูงอายุมีจำนวนมากและฐานะยากจน ก็กลายเป็นภาระให้กับภาครัฐที่ต้องต้องสนับสนุนการใช้จ่ายของผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะรายจ่ายด้านสุขภาพ ซึ่งส่วนใหญ่ผู้สูงอายุ 80% ของทั้งหมดใช้สิทธิหลักประกันสุขภาพ หรือสิทธิบัตรทอง เข้ารักษาในโรงพยาบาล

ขณะเดียวกันรัฐบาลยังมีสวัสดิการด้านการเกษียณอายุหรือเสียชีวิตให้กับผู้สูงอายุ ซึ่งถือเป็นรายจ่ายที่มากสุด ของงบประมาณด้านสังคมที่รัฐบาลให้การช่วยเหลือ หรือคิดเป็น 41% และคาดว่าในปี 2583 จะมีสัดส่วนเพิ่มเป็น 50.5% ซึ่งส่งผลให้รายจ่ายของงบประมาณด้านสังคมของรัฐ ในปี 2583 จะเพิ่มขึ้นเป็น 1.87 ล้านล้านบาท จาก 1.16 ล้านล้านบาทในปี 2564 สวนทางกับรายได้จากการเก็บภาษีที่ได้น้อยลงตามประชากรวัยงานที่ลดลงในอนาคต

กองทุนประกันสังคมแบกผู้สูงอายุไม่ไหว

นอกเหนือจากการสนับสนุนของทางภาครัฐ กองทุนประกันสังคมก็มีบทบาทสำคัญในการดูแลผู้สูงอายุด้วยเช่นกัน จนมีผลวิจัยออกมาแล้วว่า หากสถานการณ์เป็นเช่นนี้ต่อไป คาดว่าอีก 30 ปี กองทุนประกันสังคมจะขาดสภาพคล่องในที่สุด จากการที่ต้องจ่ายเงินบำเหน็จบำนาญให้กับผู้ประกันตนจำนวนมากที่เกษียณอายุมากขึ้น ซึ่งสวนทางกับแรงงานคนรุ่นใหม่ที่จะมีบทบาทในการส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมน้อยลงเรื่อย ๆ

สถานะการเงินของกองทุนประกันสังคมในปี 2562 ก่อนช่วงการแพร่ระบาดโควิด-19 (2563-2565 รัฐบาลให้ลดส่งเงินสมทบชั่วคราว) มีรายรับของอยู่ที่ 303,359 ล้านบาท และมีรายจ่ายอยู่ที่ 109,961 ล้านบาท แต่ในปี 2566 กองทุนประกันสังคมมีรายรับลดลงเหลือ 293,215 ล้านบาท แต่กลับมีรายจ่ายที่สูงขึ้น 156,779 ล้านบาท สะท้อนให้เห็นว่ารายจ่ายของกองทุนประกันสังคมเริ่มเพิ่มมากขึ้นกว่ารายรับที่เข้ามาเรื่อย ๆ

เนื่องจากที่ผ่านมาจำนวนผู้ประกันคนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นน้อยลงทุกปี โดยปี 2564 มีประมาณ 23.7 ล้านคน ปี 2565 มีประมาณ 24.4 ล้านคน ปี 2566 มีประมาณ 24.7 ล้านคน  และปี 2567 มีประมาณ 24.8 ล้านคน

กองทุนประกันสังคมเผชิญกับ 3 ความท้าทาย

ในระยะต่อไประบบประกันตนจะมีความท้าทายค่อนข้างสูง ดังนี้

ความยั่งยืนทางการเงินของระบบประกันสังคม โดยการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากรได้ส่งผลให้มีจำนวนแรงงานที่จะเข้าสู่ระบบและส่งเงินสมทบน้อยลง ขณะที่จำนวนผู้สูงอายุที่จะขอรับบำเหน็จบำนาญมีมากขึ้น การมีอายุขัยที่มากขึ้นพร้อมกับมีการเจ็บป่วยเพิ่มมากขึ้นส่งผลต่อแนวโน้มที่สูงขึ้นของค่าใช้จ่ายของสิทธิประโยชน์ด้านการรักษาพยาบาล การเพิ่มรายได้ของกองทุนประกันสังคมยังมีข้อจำกัดจากเพดานเงินเดือนที่ใช้เป็นเกณฑ์ในการส่งเงินสมทบ รวมถึงความเสี่ยงจากการบริหารจัดการกองทุนประกันสังคม กรณีชราภาพ จากการขอเงินบำนาญชราภาพล่วงหน้า และแนวโน้มในการปรับเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้แก่ผู้ประกับตนมากขึ้น อาจกระทบต่อสภาพคล่องของกองทุน

การจูงใจให้แรงงานนอกระบบเข้าเป็นผู้ประกันตน โดยรูปแบบการทำงานในอนาคตมีแนวโน้มนิยมประกอบอาชีพอิสระมากขึ้น ขณะที่แรงงานนอกระบบในปัจจุบันอีกจำนวนมากที่ยังไม่เข้าระบบประกันสังคม อาจส่งผลต่อการมีหลักประกันของแรงงานกลุ่มนี้ โดยส่วนหนึ่งอาจมองว่าสิทธิประโยชน์ยังไม่เพียงพอเมื่อเทียบกับสิทธิอื่น ๆ ซึ่งจากการสำรวจความเห็นประชาชนของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า ประชาชนพึงพอใจสิทธิหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) มากถึง 69.9% ขณะที่สิทธิประกันสังคมประชาชนพึงพอใจ 50%

ความเสี่ยงจากมาตรการช่วยเหลือผู้ประกันตนเมื่อเกิดเหตุการณ์เฉิน การออกมาตรการช่วยเหลือผู้ประกันตน เช่น การปรับลดอัตราเงินสมทบทั้งฝ่ายนายจ้างและผู้ประกันตน การให้เงินช่วยเหลือเยียวยากรณีช่วงโควิด-19 หรือเหตุการณ์อุทกภัย ซึ่งจะส่งผลต่อเสถียรภาพทางการเงินของกองทุนประกอบสังคมในระยะถัดไป

แนวทางเติมเงินกองทุนประกันสังคม

จากปัญหาด้านสภาพคล่องในอนาตตของกองทุนประกันสังคม ทางกระทรวงแรงงาน และสำนักงานประกันสังคม เตรียมผลักแนวนโยบายในระยะถัดไปที่มีความยืดหยุ่นของกองทุนประกันสังคม ได้แก่

1. การปรับเพดานจ้างผู้ประกันตน ม.33 ทุก 3 ปี

2. การเพิ่มอัตราเงินสมทุบของภาครัฐจาก 2.75% เป็น 5%

3. การขยายอายุแรกเข้า ม.33 ได้จนถึงอายุ 65 ปี

4. การเพิ่มเติมสิทธิประโยชน์ ม.39 เช่น ผู้ทุพพลภาพได้เงินสมทบการขาดรายได้เพิ่มเป็น 70% ผู้ประกันตนหญิงที่คลอดบุตรได้เงินสงเคราห์เพิ่มเป็น98 วัน และผู้ประกันตนที่ต้องออกจากงานจะได้รับความคุ้มครองเพิ่ม (กรณีสงเคราะห์บุตรในช่วง 6 เดือน

5. การปรับปรุงบางสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพของ ม.33 หรือ ม.33 เช่น

• ขอเลือก : กรณีให้ผู้ประกันคนเลือกได้ระหว่างรับบำนาญ หรือเงินบำเหน็จ
• ขอคืน : กรณีให้ผู้ประกันตนนำเงินกรณีเงินชราภาพบางส่วนมาใช้ก่อนมีอายุครบ 55 ปี บริบูรณ์
• ขอกู้ : กรณีให้ผู้ประกันตนนำเงินกรณีชราภาพบางส่วนไปเป็นหลักค้ำประกันเงินกู้ได้

6. แก้ไขเพิ่มเติมสิทธิประโยชน์ ม.40

• ปรับเพิ่มสูงสุด 3,000 บาท คุ้มครองตลอดชีวิต (กรณีทุพพลภาพ)
• ปรับเพิ่มเป็น 300 บาท ต่อบุตร 1 คน สูงสุดไม่เกินคราวละ 2 คน อายุไม่เกิน 7 ปี บริบูรณ์ (กรณีสงเคราะห์บุตร)

นอกจากนี้ยังมีแนวทางในการหารายได้เข้ากองทุนประกันสังคมให้เพิ่มมากขึ้น ได้แก่ กำหนดผลตอบแทนจากการลงทุน จาก 3% เป็น 5% และปรับแผนการลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงสูงจาก 25% เป็นทยอยเพิ่มสัดส่วนการลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงสูงจนใกล้เพดานที่ 40% เป็นต้น

เปิดพอร์ตลงทุนประกันสังคม เตือนระวังความเสี่ยง

ปัจจุบัน ณ เดือน ก.ย. 67 เงินลงทุนของกองทุนประกันสังคมมีมูลค่า  2,586,369 ล้านบาท ลงทุนในสินทรัพย์มั่นคง 70.69% และสินทรัพย์เสี่ยงสูง 29.31% ประกอบด้วย

• พันธบัตรรัฐบาล ธปท. และรัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน มูลค่า 1,358,411 ล้านบาท หรือคิดเป็น 52.52%
• ตราสารทุนต่างประเทศ มูลค่า 335,083 ล้านบาท หรือคิดเป็น 12.96%
• ตราสารหนี้ต่างประเทศที่ได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ มูลค่า 320,157 ล้านบาท หรือคิดเป็น 12.38%
• ตราสารทุนไทย มูลค่า 267,567 ล้านบาท หรือคิดเป็น 10.34%
• หุ้นกู้เอกชน และ Securitized debt มูลค่า 78,545 ล้านบาท หรือคิดเป็น 3.04%
• อสังหาริมทรัพย์, โครงสร้างพื้นฐาน และทองคำ มูลค่า 112,725 ล้านบาท หรือคิดเป็น 4.36%
• เงินฝาก มูลค่า 71,166 ล้านบาท หรือคิดเป็น 2.75%
• ตราสารหนี้ต่างประเทศที่ไม่ได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ มูลค่า 40,819 ล้านบาท หรือคิดเป็น 1.58%
• พันธบัตรรัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังไม่ค้ำประกัน มูลค่า 1,896 ล้านบาท หรือคิดเป็น 0.07%

รายได้จากการลงทุนรวม 48,719 ล้านบาท แบ่งเป็น ดอกเบี้ยรับและกำไรจากการขายตราสารหนี้ 31,650 บ้านบาท และเงินปันผลรับและกำไรจากกการขายตราสารทุน 17,069 ล้านบาท

แต่ประเด็นการนำเงินกองทุนประกันสังคมไปลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงในสัดส่วนที่สูง และหวังจะได้ผลตอบแทนเพิ่มมากขึ้น เลขาธิการ สศช. มองว่า ควรต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ เพราะวัตถุประสงค์หลักของกองทุน คือ เป็นเงินเกษียณสำหรับคนทำงาน ถ้าเกิดความเสียหายก็จะกระทบกับผู้ประกันตนในระยะยาว ดังนั้นส่วนใหญ่จะไม่พยายามลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงในสัดส่วนที่สูง และลงทุนในสินทรัพย์ที่ไม่ค่อยเสี่ยง แต่ได้ผลตอบแทนไม่มาก

ส่วนการที่จะนำเงินกองทุนประกันสังคมบางส่วนไปให้ผู้สูงอายุนำไปค้ำประกันการกู้เงินได้นั้น เข้าใจว่าผู้ประกันตนบางรายอาจมีปัญหาทางการเงิน แต่ต้องไม่ลืมว่ากองทุนประกันสังคม เป็นกองทุนสำหรับให้ผู้ประกันตนใช้ในยามเกษียณ จึงต้องดูด้วยความระมัดระวัง ไม่เช่นนั้นกองทุนประกันสังคมก็จะกลายเป็นแหล่งเงินกู้ และสุดท้ายอาจทำให้ผู้ประกันตนไม่เหลือเงินใช้ในช่วงบั้นปลายชีวิต

5 ข้อเสนอรับมือสังคมสูงวัย

ทั้งนี้ สศช.ก็มีข้อเสนอแนะในการปรับบทบาทกองทุนประกันสังคม เพื่อไม่ให้ประสบปัญหาด้านสภาพคล่องจากการรับภาระดูแลผู้ประกันตนที่เป็นจะกลายเป็นผู้สูงอายุในอนาคตเพิ่มมากขึ้น ได้แก่

1. จัดสรรสิทธิประโยชน์ของมาตรา 40 ให้เหมาะสม เพื่อจูงใจให้ผู้ประกันตนส่งเงินสมทบอย่างต่อเนื่อง รวมถึงจูงใจแรงงานนอกระบบให้เข้าสู่ระบบประกันสังคม ซึ่งแรงงานในอนาคตมีแนวโน้มเป็นแรงงานอิสระมากขึ้น

2. พิจารณาการจัดให้มีอัตราและเพดานเงินสมทบทางเลือก เพื่อเป็นช่องทางให้แรงงานมีการออมเพื่อการเกษียณได้มากขึ้น โดยอาจกำหนดเงื่อนไขที่คำนึงถึงความสามารถในการจ่ายตามสิทธิประโยชน์ด้านชราภาพในอนาคต

3. ขยายอายุเกษียณแบบค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งจะช่วยยืดอายุของกองทุนประกันสังคม ให้ยืนยาวขึ้น อีกทั้งยังเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกันตนด้วย เช่น หากแรงงานทำงานเพิ่มอีก 5 ปี จะมีสิทธิได้รับบำนาญมากขึ้น โดยเบื้องต้นในภาคเอกชนอาจขยายอายุเกษียณเป็น 60 ปี

4. พิจารณาเพิ่มความยืดหยุ่นของอายุที่ขอรับบำนาญได้ โดยที่ยังมีเกณฑ์อายุขั้นต่ำ ซึ่งหากผู้ประกันตนขอรับบำนาญก่อนเกณฑ์ดังกล่าว ผู้ประกันตนจะได้เงินในสัดส่วนที่ลดลงตามจำนวนปีที่ขอรับก่อนในอัตราที่เป็นธรรม

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง 

• 92 ปี เส้นทางระบบสวัสดิการไทย
• เช็กสิทธิประโยชน์ กรณีถูกเลิกจ้าง-ว่างงาน
• เช็กเงื่อนไข ม.33-ม.39 รับเงินทดแทน กรณีป่วยหนัก-ทุพพลภาพ

ที่มา: ดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ในงานการประชุมรับฟังความเห็นเพื่อสร้างความยั่งยืนให้กับกองทุนประกันสังคม และประชุมวิชาการประกันสัมปี 2567