ปรับเงื่อนไขโครงการดิจิทัลวอลเล็ต: เมื่อกลุ่มเปราะบางไม่ใช่ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

แม้ว่าประชาชนกว่า 30 ล้านคน ลงทะเบียนรับสิทธิ์ “เงินดิจิทัล” ผ่านแอปฯ ทางรัฐ ความเคลื่อนไหวล่าสุดคือการแจกเงิน 10,000 บาทให้กับกลุ่มเปราะบางที่ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (บัตรคนจน) เป็นกลุ่มแรก

แน่นอนว่า ผมมีความชื่นชมกับความพยายามของรัฐบาลที่จะใช้นโยบายทางเศรษฐกิจในการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะคนยากจนหรือผู้ที่มีรายได้น้อย แต่ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับกับต้นทุนทางเศรษฐกิจ (ต้นทุนทางบัญชีและค่าเสียโอกาส) ย่อมเป็นโจทย์ใหญ่ของรัฐบาลในฐานะผู้บริหารจัดการงบประมาณแผ่นดิน

บทความนี้นำเสนอข้อจำกัดของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในการเข้าถึงกลุ่มเปราะบาง และชี้ให้เห็นว่า เหตุผลที่ Justify การแจกเงินดิจิทัลวอลเล็ตให้กับผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นลำดับแรกเป็นเรื่องความสะดวกที่เกิดขึ้นจากการมีโครงสร้างพื้นฐานที่พร้อมใช้งาน (บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ) มากกว่าการให้ความสำคัญกับกลุ่มเปราะบาง เพราะผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีทั้งคนที่เปราะบางและไม่เปราะบาง ยิ่งไปกว่านั้น มีคนไทยที่มีความเปราะบางทางเศรษฐกิจจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงบัตรดังกล่าว

บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (หรือที่รู้จักกันว่า บัตรคนจน) เป็นหนึ่งในโครงการ National e-Payment ของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เริ่มแจกเงิน 200-300 บาทต่อเดือนและค่าใช้จ่ายด้านการเดินทางให้แก่ผู้มีรายได้น้อย (คุณสมบัติ เช่น รายได้ไม่เกิน 100,000 บาทต่อปี หรือว่างงาน) ตั้งแต่เดือนตุลาคม พ.ศ. 2560

โครงการดังกล่าวถูกส่งต่อมายังรัฐบาลเศรษฐา สะท้อนจากโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ปี พ.ศ. 2565 ปัจจุบัน มีผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีจำนวนกว่า 15 ล้านคนทั่วประเทศ อย่างไรก็ตาม ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีทั้งคนที่จนและไม่จน และมีคนจนจำนวนไม่น้อยที่เข้าไม่ถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐนี้

จากข้อมูลของโครงการระบบบริหารจัดการข้อมูลการพัฒนาคนแบบชี้เป้า (Thai People Map and Analytics Platform) หรือที่รู้จักกันในชื่อ TPMAP พบว่า ส่วนต่างระหว่างคนยากจน (จปฐ.) ซึ่งเป็นคนที่ได้รับการสำรวจว่าจนตามดัชนี MPI กับคนจน จปฐ. ที่ไปลงทะเบียนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ มีจำนวนมากและแตกต่างกันในแต่ละจังหวัด ทั่วประเทศ มีจำนวนคนจนที่ได้รับการสำรวจว่าจนทั้งสิ้น 655,365 คน

ในจำนวนนี้ ไปลงทะเบียนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐและผ่านการตรวจสอบแล้ว 211,739 คน คิดเป็น 32.31% ของคนจน จปฐ. ทั้งหมด

นั่นหมายความว่า กว่า 2 ใน 3 ของคนจน จปฐ. เข้าไม่ถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งสัดส่วนการเข้าไม่ถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของคนจน จปฐ. นี้ สูงกว่าจำนวนคนจนตามเกณฑ์เส้นความยากจน (สภาพัฒน์) ที่ไม่ได้รับบัตร ซึ่งตัวเลขอยู่ที่ 46% (คำนวณโดย 101 PUB)

ข้อมูลจาก TPMAP เพียงอย่างเดียวอาจให้ข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนเนื่องจากเป็นข้อมูลที่เกิดขึ้นจากการสำรวจประชากรเพียง 36 ล้านคน (13 ล้านครัวเรือน) เมื่อไปดูข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (SES) สำรวจโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พบว่า มีการตกหล่นของการเข้าถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐโดยเฉพาะในกลุ่มผู้ที่มีรายจ่ายน้อยที่สุดในสังคม

ทั้งนี้ หากเราแบ่งประชากรออกเป็น 10 กลุ่มเท่า ๆ กัน โดยเรียงจากผู้ที่มีรายจ่ายน้อยที่สุดไปยังผู้ที่มีรายจ่ายมากที่สุด พบว่า ในปี พ.ศ. 2565 ในจำนวน 100 คนของผู้ที่มีรายจ่ายน้อยที่สุด 10% (จนที่สุด 10%) มีเพียง 51 คนที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ขณะที่อีกกว่า 49 คน ไม่ได้รับสวัสดิการดังกล่าว เมื่อพิจารณาในกลุ่ม 10% ถัดมา ซึ่งมีรายจ่ายมากขึ้น สัดส่วนของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐลดลง ซึ่งถูกต้องตามหลักการของการให้เงินช่วยเหลือ เพราะหากมีรายจ่ายสูงขึ้นก็ไม่เข้าข่ายที่จะได้รับสวัสดิการช่วยเหลือดังกล่าวเพราะสะท้อนถึงระดับคุณภาพการดำรงชีพ (Living standard) ที่สูงขึ้น

อย่างไรก็ตาม พบว่าในกลุ่ม percentile สูง ๆ (เช่น กลุ่มที่มีรายจ่ายสูงที่สุด 20% แรก หรือรวยสุด 20% แรก) ยังคงมีสัดส่วนของผู้ที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แน่นอนว่าการสำรวจ SES อาจมีข้อจำกัดในการเข้าถึงครัวเรือนร่ำรวย แต่นั่นคงลบล้างความจริงไม่ได้ว่ากลุ่มที่มีรายจ่ายสูง top 20% (Percentile ที่ 80 ขึ้นไป) คือผู้ที่ไม่จำเป็นต้องได้รับการช่วยเหลืออย่างเร่งด่วนจากรัฐ ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนว่ามีผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่เป็นกลุ่มคนรวย – มีรายจ่าย/รายได้ในระดับสูง ชี้ให้เห็นว่าเกณฑ์การคัดกรองผู้มีรายได้น้อยจากโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไม่สามารถแยกคนที่ไม่ลำบากจริง ๆ ออกไปจากโครงการได้ทั้งหมด

ในทางวิชาการ ข้อมูลจาก TPMAP และข้อมูลที่สำรวจโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ อาจไม่สามารถเปรียบเทียบกันได้โดยตรง เนื่องจากที่มาของข้อมูลต่างกัน ขณะที่ TPMAP ใช้ข้อมูลจากการสำรวจ จปฐ. และการลงทะเบียนว่าจน ข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติมาจากการสำรวจโดยใช้แบบสอบถาม กลุ่มตัวอย่างที่เป็นตัวแทนของประชากรทั้งประเทศ (National representative)

นอกจากนั้น ขณะที่ TPMAP พิจารณาความยากจนในหลายมิติ (สุขภาพ ความเป็นอยู่ การศึกษา รายได้ และการเข้าถึงบริการภาครัฐ) ผู้ใช้ข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติวัดความยากจนโดยใช้เกณฑ์เส้นความยากจนที่คำนวณมาจากรายจ่ายขั้นตำเพื่อการดำรงชีพ

กระนั้น มีข้อสังเกตว่า อัตราความยากจน (สัดส่วนของคนจนต่อจำนวนประชากรทั้งหมด) ที่คำนวณได้จาก TPMAP คือ 1.81% ซึ่งถือว่าต่ำเมื่อเทียบกับอัตราความยากจนที่คำนวณจาก SES ที่ในปี พ.ศ. 2565 อยู่ที่ 5.43% แม้ว่าจะมีเกณฑ์วัดความยากจนที่เข้มข้นกว่า (พิจารณาถึง 5 ด้าน) สะท้อนถึงบทบาทของนโยบายภาครัฐ (เช่น สุขภาพ การศึกษา และบริการภาครัฐ) ในการลดความรุนแรงของความยากจนที่เกิดขึ้นจากการมีรายได้/ค่าใช้จ่ายที่น้อย

ข้อมูลจาก TPMAP มีอีกประเด็นที่น่าสนใจ คือ จังหวัดที่มีส่วนต่างระหว่างคนจน จปฐ. กับคนที่ลงทะเบียนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมากที่สุด – น้อยที่สุด โดยพบว่า จังหวัดที่มีส่วนต่างดังกล่าวมากที่สุด 5 อันดับแรก คือ กระบี่ นครศรีธรรมราช อุดรธานี และเชียงใหม่

ขณะที่จังหวัดที่มีส่วนต่างน้อยที่สุด คือ สมุทรสาคร ตราด แพร่ สมุทรสงคราม และอุตรดิตถ์ ซึ่งเป็นโจทย์สำคัญสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับท้องถิ่นว่าจะทำอย่างไรให้สามารถทำให้คนจน จปฐ. สามารถลงทะเบียนรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐได้มากขึ้น

ทั้งนี้ ข้อพึงระวังจากข้อมูล TPMAP คือ ความแตกต่างดังกล่าว แม้จะสะท้อน effort ในเชิงพื้นที่ที่จำเป็นจะต้องมากขึ้นเพื่อปิดช่องว่างดังกล่าว แต่อาจไม่สะท้อนประสิทธิภาพหรือปัญหาที่เกิดขึ้นจากการเปิดรับลงทะเบียนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในแต่ละพื้นที่ เพราะส่วนต่างดังกล่าวขึ้นอยู่กับจำนวนคนจน จปฐ. ที่ถูกสำรวจว่าจน ข้อมูลข้างต้นไม่อาจทำให้เราทราบได้ว่า ทุกพื้นที่ในจังหวัดถูกสำรวจอย่างเท่าเทียมกันหรือไม่อย่างไร การเปรียบเทียบระหว่างจังหวัดจึงทำได้ยาก

จากปัญหาการตกหล่นของคนจนที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (ทั้งจากข้อมูลของ จปฐ. และข้อมูลที่ประมวลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ) ชี้ให้เห็นว่า การแจกเงินดิจิทัลให้กับผู้ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นกลุ่มแรกนั้น อาจไม่ตอบโจทย์เรื่องการช่วยเหลือครัวเรือนที่มีรายได้น้อยและกลุ่มเปราะบาง โดยเฉพาะกลุ่มที่ได้รับผลกระทบระยะยาว (Long-term effect) จากวิกฤตโควิด-19

สิ่งที่รัฐบาลและผู้กำหนดนโยบายควรทำ ไปพร้อม ๆ กับการปรับปรุงโครงการดิจิทัลวอลเล็ต คือ การเพิ่มทรัพยากร (ทั้งคนและงบประมาณ) ในระดับหมู่บ้านในการที่จะตามหาคนจนที่สมควรได้รับการช่วยเหลือ การตกหล่นของกลุ่มคนจนจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

แม้โครงการในปี 2565 จะอำนวยความสะดวกในการลงทะเบียนมากขึ้น สะท้อนว่ามีปัญหาเชิงโครงสร้างบางอย่างที่ทำให้คนจนไม่สามารถลงทะเบียนได้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของหลักฐาน เอกสาร ในการพิสูจน์ยืนยันรายได้/ที่อยู่ รวมถึงขั้นตอนการลงทะเบียน (การเดินทางไปลงทะเบียนและการลงทะเบียนผ่าน Smart phone) การรู้จักคนจนโดยชื่อ (Knowing the poor by their name) เป็นวิธีการให้สวัสดิการที่ดีและตรงจุด แต่ผู้กำหนดนโยบายไม่ควรเพิกเฉยต่อกลุ่มคนจนที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการของรัฐ และควรมีวิธีการเชิงรุกที่จะลดส่วนต่างระหว่างคนจนจริง ๆ กับคนจนที่เข้าถึงสวัสดิการ

การถกเถียงว่าโครงการดิจิทัลวอลเล็ตเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือการช่วยเหลือคนยากไร้ นั้น ไม่มีประโยชน์ เพราะหากเศรษฐกิจโต คนที่ยากจนย่อมได้รับผลกระทบไม่ทางตรงก็ทางอ้อม รัฐบาลสามารถสร้างความชอบธรรมให้กับนโยบายที่มีราคาแพงได้ หากแสดงให้เห็นว่า ผู้ที่เคยถูกทิ้งไว้ข้างหลังได้รับการเหลียวแล