วาระการรำลึก 20 ปี สึนามิ จึงเป็นโอกาสในการทบทวนเครื่องมือ กลไกที่มีอยู่ ไปพร้อมกับการชักชวนกัน “สร้างจินตนาการใหม่” ออกแบบการเรียนรู้เชิงนโยบาย สานเครือข่ายสังคมเพื่อเดินหน้าจัดการภัยพิบัติอย่างมีส่วนร่วมในทุกภัยพิบัติ ทุกพื้นที่ และทุกมิติ
ย้อนไปเมื่อกลางปี 2567 สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยประเมินความเสียหายจากสถานการณ์อุทกภัยใหญ่ในภาคเหนือและตะวันออกเฉียงเหนือ รวม 33 จังหวัด รวมถึง 24,553 ล้านบาท
ขณะที่หลายจังหวัดในภาคใต้เผชิญกับน้ำท่วมหนัก กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) รายงานความเสียหายเบื้องต้นในเดือนธันวาคม 2567 กว่า 6 แสนครัวเรือน ทำให้รัฐบาลต้องขยายกรอบงบภัยพิบัติจาก 20 ล้าน เพิ่มเป็น 50 ล้านบาท เพื่อรองรับความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นยาวจนถึงปลายเดือนมกราคม 2568
สถานการณ์เหล่านี้ตอกย้ำว่า การเปลี่ยนแปลงของธรรมชาติซับซ้อนและแปรปรวนขึ้นเรื่อย ๆ การรับมือในรูปแบบเดิม ๆ อาจไม่เพียงพออีกต่อไป
Policy Watch – The Active ไทยพีบีเอส และองค์กรเครือข่าย ใช้โอกาสครบรอบ 20 ปี เหตุการณ์สึนามิ เปิดพื้นที่แลกเปลี่ยนประสบการณ์ เติมความรู้ ไปพร้อมกับการชักชวนกันสร้างจินตนาการใหม่เกี่ยวกับนโยบายภัยพิบัติผ่าน “Policy Forum ครั้งที่ 26 : 20 ปีสึนามิ บทเรียนและจินตนาการใหม่ การจัดการภัยพิบัติ”
โดยชวนผู้เกี่ยวข้อง ทั้งผู้ประสบภัย ภาคประชาสังคม หน่วยงานภาครัฐ ภาควิชาการ ภาคเอกชน ที่เกี่ยวข้องและมีส่วนร่วมกับการจัดการภัยพิบัติ กว่า 150 คน ร่วมระดมความคิดเห็น และร่วมเติมเต็มข้อเสนอ “การจัดการภัยพิบัติรูปแบบใหม่” เพื่อรับมือความเปลี่ยนแปลงธรรมชาติยุคโลกรวน ในทุกรูปแบบ ทุกพื้นที่ และทุกมิติ โดยมี ณาตยา แวววีรคุปต์ ผู้อำนวยการศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ ไทยพีบีเอส ดำเนินการสนทนา
เปลี่ยนความสูญเสียเป็นพลังสู้ “ภัยพิบัติ”
หนึ่งในผู้รอดชีวิตจากภัยสึนามิ ที่สูญเสียทั้งปู่ ย่า และอาไปกับเหตุการณ์ในวันนั้น แม้ว่าในวันนั้นเจ้าตัวจะยังจำความไม่ได้แต่ ตะวัน ทรายอ่อน วัย 21 ปี ลูกหลานบ้านน้ำเค็ม อ.ตะกั่วป่า จ.พังงา ก็ได้รับรู้ความเจ็บปวดของครอบครัว และเติบโตขึ้นมากับบาดแผลที่ฝังลึกอยู่ในใจ
“วันนั้นก็เป็นวันธรรมดา ๆ ที่พ่อออกไปทะเลกับปู่ ปู่ถูกน้ำพัดเสียชีวิต พ่อรอดมาถึงฝั่ง แต่ก็พบว่า ย่า และน้องสาวของพ่อ เสียชีวิตที่บ้านแล้ว ส่วนผมตอนนั้นขวบเดียว แม่อุ้มหนีขึ้นต้นไม้ก่อน เลยรอดมาได้”
ตะวัน ทรายอ่อน
แม้ฝันร้ายในวันนั้นจะผ่านไป แต่ยังทิ้งร่องรอยความสูญเสียและความหวาดกลัวเอาไว้ ชาวบ้านในพื้นที่ชายฝั่งอันดามันไม่รู้ว่าภัยพิบัติใหญ่จะเกิดขึ้นอีกเมื่อไร นี่เป็นจุดเริ่มต้นให้เขาสนใจและเติบโตมาพร้อมกับการเรียนรู้การเป็นอาสาสมัครกู้ชีพ กู้ภัยในพื้นที่บ้านของตัวเองตั้งแต่มัธยมต้นตามอย่างพ่อ
จนปัจจุบันเรียน “ตะวัน” เลือกเรียนต่อในระดับมหาวิทยาลัยที่ สาขาจัดการภัยพิบัติ คณะวิทยาศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี อยู่ในปีสุดท้ายและกำลังฝึกงานอยู่ที่ สำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) จ.พังงา
“ผมเคยสูญเสียคนที่รักไป ที่ตัดสินใจเรียนสาขาจัดการภัยพิบัติ ก็คิดง่าย ๆ ว่าอย่างน้อยผมจะได้นำเอาความรู้มาช่วยชาวบ้าน และเอาประสบการณ์ของคนรุ่นเก่ามารวมกับเทคโนโลยีที่กำลังไปไกล ถ้าหากว่าเกิดเหตุการณ์แบบ 20 ปีที่แล้วขึ้นอีกครั้ง ผมมองว่าคนในชุมชนบ้านน้ำเค็มของผมยังไงก็รอด”
ตะวัน ทรายอ่อน
หลังจากนี้ “ตะวัน” ตั้งใจจะนำความรู้ที่ได้เรียนมาทั้งหมด มาขยายต่อให้กับเพื่อนและเยาวชนคนรุ่นหลัง ให้สามารถเตรียมพร้อมรับมือกับภัยพิบัติได้ด้วยตัวเอง อย่างไรก็ตาม ยังมีอีก 2 ประเด็นที่อยากชวนให้คิดกันต่อ คือการสื่อสารให้นักท่องเที่ยวรู้และเข้าใจเส้นทางหลบหนี และการจัดการการจราจรในยามวิกฤตที่มักสับสนและคับคั่ง ซึ่งต้องผลักดันให้เกิดการพูดคุยในชุมชนกันต่อ รวมถึงการซ้อมอพยพ
ตะวัน ทรายอ่อน
เช่นเดียวกัน ไมตรี จงไกรจักร์ เครือข่ายผู้ประสบภัยสึนามิ และผู้จัดการมูลนิธิชุมชนไท ก็เป็นผู้รอดชีวิตและสูญเสียญาติไปถึง 46 คนจากวิกฤตคลื่นยักษ์ และในวันนี้ได้ผันตัวมาเป็นหนึ่งในผู้ขับเคลื่อนนโยบายด้านการจัดการภัยพิบัติคนสำคัญของประเทศ
“ไม่อยากให้ใครต้องมาแลกชีวิตและคราบน้ำตาแบบพี่น้องที่อันดามันพันกว่าคนก่อน แล้วถึงจะเริ่มเตรียมพร้อมรับมือภัยพิบัติ”
ไมตรี จงไกรจักร
ไมตรี จงไกรจักร์
สึนามิมีโอกาสเกิดขึ้นอีกในช่วงชีวิตเรา
“สึนามิมีโอกาสเกิดขึ้นอีก ภายในช่วงชีวิตของเรา เพราะรอยเลื่อนอาระกัน มีจุดที่มีพลังงานสะสมและยังไม่ระเบิด ถ้าเมื่อไรปล่อยพลังงานออกมาขนาด 7 – 8 ขึ้นไป แล้วลุกลามไปยังเกาะสุมาตราถึงอันดามัน จะทำให้เกิดผลกระทบคล้ายคลึงกับเมื่อ 20 ปีก่อน”
ศ.เป็นหนึ่ง วานิชชัย
ถ้าดูแผนที่โลก จะเห็นเปลือกโลกของ “อินเดีย” กำลังเคลื่อนเข้าหาเปลือกโลก “ยูเรเชีย” ซึ่งมีประเทศไทยอยู่ เกิดเป็นแนวมุดตัวอาระกัน ทำให้เกิดแผ่นดินไหวบริเวณโดยรอบ
ย้อนหลังไปเมื่อปี 2547 เกิดการไถลตัวของแผ่นเปลือกโลก ตามแนวมุดตัวนี้ ยาวตั้งแต่เกาะสุมาตรา ไปจนถึงอันดามัน ยาวกว่า 1,000 กิโลเมตร ทำให้เกิดแผ่นดินไหวขนาด 9 ซึ่งรุนแรงมากที่สุดในภูมิภาค และมหาสมุทรเกิดยกตัวไปพร้อมกัน กระตุ้นน้ำทะเลให้กลายเป็นคลื่นยักษ์ “สึนามิ”
แม้การสะสมพลังงานที่ “แนวอาระกัน” อาจใช้เวลาถึง 200 – 300 ปี ก่อนที่จะเกิดแผ่นดินไหว แต่การมองสิ่งเหล่านี้แบบผิวเผินอาจนำมาซึ่งความประมาท ซึ่ง “ศ.เป็นหนึ่ง” ชี้ให้เห็นว่า สึนามิมีความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้นในช่วงชีวิตเรา และหากภัยพิบัตินี้เกิดขึ้นเพียงครั้งเดียว ความสูญเสียที่ตามมาอาจจะมหาศาลและไม่อาจประเมินค่าได้
ศ.เป็นหนึ่ง วานิชชัย
ระบบเตือนภัย – อพยพ ช่องโหว่ที่ต้องเร่งแก้
เมื่อประเทศไทยมีโอกาสเกิด “สึนามิ” ได้อีก การเตรียมความพร้อมเพื่อลดความสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นจึงสำคัญ โดย “ศ.เป็นหนึ่ง” แนะนำว่าจะต้องพัฒนา “ระบบเตือนภัย” เป็นอย่างแรก ให้มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว และใช้งานได้จริง
โดยเฉพาะการลดขั้นตอนการประกาศเตือนภัยที่ต้องรอธิบดี ปภ.สั่งการเท่านั้น รวมถึงการปรับเสียงไซเรนแจ้งเตือนให้ได้ยินชัดในระยะรัศมี 1 กิโลเมตร ซึ่งในบางพื้นที่พบว่ายังมีปัญหา เช่นที่หาดบางเนียง ขณะเดียวกันต้องพัฒนาให้เกิดการส่งสัญญาณหรือข้อความเตือนภัยผ่านโทรศัพท์มือถือ (Cell Broadcast) ให้กับทุกคนที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงได้ทันที
เมื่อมีสัญญาณเตือนภัยแล้ว อีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่จะช่วยให้การย้ายคนออกยามวิกฤตได้ทัน ต้องมี “การซ้อมอพยพ” ซึ่งต้องวางแผนให้ชัดว่า
- อพยพอย่างไร ? จะด้วยรถ จักรยานยนต์ หรือวิ่ง
- ใครต้องทำหน้าที่อะไร ? เช่น พาลูกหนี พาพ่อแม่หนี ซึ่งชุมชนควรมีฐานข้อมูลคนเปราะบาง เพื่อส่งต่อให้อาสาสมัครจัดลำดับเข้าไปช่วยเหลือในยามวิกฤตได้ทัน
- หนีไปที่ไหน ? ไม่จำเป็นต้องไปที่ศูนย์อพยพอย่างเดียว อาจปรับอาคารในพื้นที่ที่มีโครงสร้างแข็งแรง มีคอนกรีตเสริมเหล็ก สูง 3-4 ชั้น เช่น โรงแรม ให้เป็นพื้นที่หลบภัย ซึ่งเรียกว่า “อาคารอพยพแนวดิ่ง” (Vertical Shelter) โดยใช้กฎหมายหรือเจรจากับเจ้าของอาคารล่วงหน้า เปิดให้ประชาชนเข้าไปใช้ในยามวิกฤต
อย่างไรก็ตามการซ้อมอพยพให้ได้ผล ควรซ้อมรวมและเพิ่มความถี่ในการซ้อมให้เกิดขึ้นเป็นประจำทุกปี
เรื่องสำคัญสุดท้ายที่คือ “หนีอย่างไรให้ทันและไม่หลง” เพราะการจราจรถือเป็นปัญหาใหญ่ในการอพยพ ที่จะเป็นตัวชี้วัดว่าจะรอดหรือไม่ ดังนั้น “ป้ายบอกทางหลบหนี” ต้องมีมากพอ ต้องหมั่นบำรุงรักษา สีต้องเห็นชัดทั้งกลางวันกลางคืน และทางที่ดีควรจะเพิ่มให้มีในทุกระยะ 300 เมตรด้วย
ขณะเดียวกัน “สัญลักษณ์บอกทางบนพื้นถนน” ควรมีตัวเลขระยะทางกำกับด้วย เพื่อให้ประชาชนรู้ว่าตอนนี้เดินทางถึงที่ไหน และยังต้องไปต่ออีกไกลไหม นอกจากนี้ถ้าศูนย์อพยพและอาคารอพยพแนวดิ่งในพื้นที่ไม่เพียงพอ อาจสร้างพื้นที่สาธารณะ เช่น สนามบอล ใช้ประโยชน์ร่วมกันทั้งในเวลาปกติและหลบภัย
“หลายคนคิดว่าการซ้อมอพยพเป็นเรื่องน่าเบื่อ ซ้อมมาหลายปีก็ไม่เกิดขึ้นสักที แล้วจะทำคนรุ่นใหม่สนใจอย่างไร นี่เป็นโจทย์ที่ท้าทาย แต่สิ่งที่อยากเสนอคือลองทำให้การซ้อมสนุกขึ้น โดยอาจแปลงให้เป็นเกม จำลองให้คนเข้าไปวิ่งในสถานการณ์จริง ๆ แล้วอาจเพิ่มความท้าทายด้วยการนับป้าย เป็นคะแนน ก็ได้”
ศ.เป็นหนึ่ง วานิชชัย
เช่นเดียวกับ สมบัติ บุญงามอนงค์ ผู้อำนวยการมูลนิธิกระจกเงา เห็นด้วยว่าการทำให้การซ้อมเป็นเรื่องสนุก จะทำให้ความรู้เหล่านี้สืบทอดและกระจายไปในวงกว้าง เหมือนกับเพลงของชาติพันธุ์มอแกนที่ถ่ายทอดกันมาเป็น 100 ปี และเป็นที่รู้จัก
“ถ้าทำให้การซ้อมเป็นเรื่องสนุก เช่น ทำเป็นเพลง หรือจัดงานวิ่งมาราธอน แบบวิ่งริมชายหาด หรือขึ้นที่สูง ถ้าทำได้ อาจไม่ต้องแคร์รัฐ แล้วนำรายได้ที่หามา กลับไปเป็นกองทุนในการจัดการภัยพิบัติ”
สมบัติ บุญงามอนงค์
วงเสวนาเห็นตรงกันว่าการเตรียมพร้อมทั้งเรื่องระบบเตือนภัย การซ้อมอพยพ และเส้นทางหลบหนี เป็นสิ่งที่ต้องเร่งทำ เร่งพัฒนา แต่ในอีกมุมหนึ่ง เลิศศักดิ์ ปนกลิ่น นายกสมาคมธุรกิจการท่องเที่ยวจังหวัดพังงา พบว่า กฎหมายควบคุมอาคารและประกันภัยพิบัติ กลับออกมาตรการมาสวนทางกัน
“กฎหมายควบคุมอาคารที่ใช้ในจังหวัดพังงา ระบุว่า พื้นที่โซน 1 ต้องสูงไม่เกิน 8 เมตร โซนที่ 2 ไม่เกิน 12 เมตร โซนที่ 3 ไม่เกิน 23 เมตร แต่ตอนที่สึนามิมาอาคารชั้นเดียวเละทุกหลัง ดังนั้นการก่อสร้างอาคารที่นี่จึงต้องยิ่งสูงหรือเปล่า”
เลิศศักดิ์ ปนกลิ่น
ถ้ามองการเจริญเติบโตและรายได้จากการท่องเที่ยเมื่อ 20 ปีที่แล้ว จาก 3,000 ล้านบาท ตอนนี้กระโดดไป 60,000 กว่าล้านบาท โดยปัจจุบันมีห้องพัก 18,000 ห้อง ในอีก 5 ปีข้างหน้า คาดการณ์ว่าจะพุ่งไปถึง 25,000 ห้อง ดังนั้นถ้าไม่รีบปิดจุดบอด การท่องเที่ยวไทยที่มีแนวโน้มเจริญเติบโตขึ้นเรื่อย ๆ อาจสะดุด
“อยากให้จังหวัดพังงาเห็นภาพว่าการก่อสร้างอาคารให้สูงประมาณ 3-4 ชั้น เพื่อใช้เป็น ‘อาคารอพยพแนวดิ่ง’ มีผลดีในการหลบหนีและใช้กู้ภัยสึนามิ อีกทั้งยังส่งเสริมให้นักท่องเที่ยวสามารถอยู่ในพื้นที่ได้อย่างปลอดภัย”
เลิศศักดิ์ ปนกลิ่น
อีกหนึ่งประเด็นที่ถูกยกขึ้นมาแลกเปลี่ยนคือเรื่อง “ประกันภัย” ที่ในอดีตโรงแรมมีครอบคลุมทั้งไฟไหม้และภัยพิบัติ แต่เมื่อเกิดเหตุการณ์ความสูญเสียมากขึ้น บริษัทประกันภัยหลาย ๆ เจ้า จึงคุ้มครองแค่อาคาร ไม่ได้มีครอบคลุมถึงนักท่องเที่ยว ประกันภัยที่ชาวต่างชาติได้รับส่วนมากจึงคุ้มครองแค่อุบัติเหตุ เรื่องนี้มีการชวนให้คิดกันต่อไปว่าจะทำอย่างไรให้นักท่องเที่ยวอุ่นใจมากขึ้น เพราะนี่อาจส่งผลให้เศรษฐกิจการท่องเที่ยวขยายตัวเพิ่มขึ้นได้
เลิศศักดิ์ ปนกลิ่น
ผศ.สมพร ช่วยอารีย์ อาจารย์คณะวิทยาศาสตร์และเทคโลยี ม.อ.ปัตตานี และหัวหน้าโครงการ PB Watch เครือข่ายเฝ้าระวังภัยพิบัติลุ่มน้ำปัตตานี เสนอเพิ่มเติมด้วยว่า ควรจะมีแอปพลิเคชันให้นักท่องเที่ยวสามารถดาวน์โหลดเพื่อเช็กทุกเรื่องเกี่ยวกับภัยพิบัติของประเทศ ได้ตั้งแต่ด่านตรวจคนเข้าเมือง จะได้คลายข้อกังวลในการสื่อสารกับนักท่องเที่ยวยามฉุกเฉินเพื่อติดตามสถานการณ์ทุกพื้นที่ของประเทศ ถ้าอยู่ในพื้นที่เสี่ยงจะอพยพอย่างไร ขณะเดียวกันหน่วยงานราชการก็สามารถแจ้งเตือนผ่านแอปพลิเคชันนี้ได้
“ดินถล่ม” อ.แม่อาย ความสูญเสียที่กลับไม่ได้ ไปไม่ถึง
“สึนามิ” ปี 2547 เป็นภัยพิบัติที่นำพาความสูญเสียครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ ครั้งนั้นมีคนตายไปมากกว่า 5 พันคน สูญหายอีกกว่า 3 พันคน แต่ภาพรวมในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา มีภัยพิบัติทางธรรมชาติในไทยที่ CRED บันทึกไว้ รวม 95 เหตุการณ์ มีผู้เสียชีวิต 10,549 คน รวมมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจ 2.2 ล้านบาท ซึ่งเป็นความสูญเสียที่ลืมไม่ได้และต้องหาทางรับมือปิดช่องความสูญเสียม่ให้เกิดขึ้นอีกในอนาคต
ช่วงเดือนกันยายน 25657 เกิดฝนตกหนักต่อเนื่อง หลายจังหวัดในพื้นที่ภาคเหนือเสียหายหนักจากน้ำท่วมและดินถล่ม “พ่อหลวงวีร์” หรือ เจตกรวีร์ จิรารัชตพงค์ ผู้ใหญ่บ้านดอนแหลม อำเภอแม่อาย จ.เชียงใหม่ เป็นหนึ่งในผู้ประสบภัยที่ต้องเปลี่ยนบทบาทจากผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน มาเป็นพ่อหลวงอย่างไม่ทันตั้งตัว หลังน้ำป่าไหลหลากพัดดินถล่ม คร่าชีวิตคนในหมูบ้านของเขาไปถึง 6 คน หนึ่งในนั้นคือพ่อหลวงธีรยุทธ สิริวรรณสถิต ผู้ใหญ่บ้านคนเดิมที่ถูกดินถล่มทับเสียชีวิตขณะพยายามช่วยเหลือชาวบ้านที่ประสบภัย
“วันนั้นก็เป็นวันที่ฝนตกธรรมดา แต่ทุกอย่างเกิดขึ้นเร็วมาก มาเห็นอีกทีก็มีคนไหลลงไปแล้ว จากที่เคยคุยกันกับชาวบ้านว่าเราโชคดี ที่ไม่เคยเจอสึนามิ หรือน้ำท่วมหนักอย่างที่เชียงราย อ.เทิง แต่วันนั้นเป็นความโชคร้ายที่เกิดขึ้นที่บ้านผม คนวิ่งหนีกันชุลมุน กลัวไปหมด ผมตั้งตัวไม่ถูก จนลืมตำแหน่งผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านว่าต้องทำอะไร จะจัดการกับเรื่องนี้อย่างไร”
เจตกรวีร์ จิรารัชตพงค์
ความสูญเสียที่เกินจะรับไหว และไม่อยากให้คนในหมู่บ้านตัวเองต้องเผชิญกับเหตุการณ์แบบนี้อีก “เจตกรวีร์” จึงมุ่งมั่นที่จะสร้าง “ระบบจัดการภัยพิบัติของชุมชน” ขึ้นมา ทั้งการหาวิธีให้ชาวบ้านมีบ้านที่มั่นคง การโยกย้ายไปยังที่ปลอดภัย และการจัดตั้งศูนย์อพยพ เพื่อเป็นที่พักพิงให้กับชาวบ้านในยามวิกฤต
แต่สุดท้ายยังไม่ทันเริ่ม ก็ไม่รู้จะเดินหน้าต่ออย่างไร เพราะติดเงื่อนไข “พื้นที่อุทยานฯ” ตามมาตรา 64 พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 ที่ทำให้พวกเขาไม่มีสิทธิในที่ดิน ไม่สามารถโยกย้าย หรือมีศูนย์อพยพของตัวเองได้
“พวกเราอยากอยู่ในพื้นที่ปลอดภัย หรือมีวิธีที่จะทำให้พวกเราปลอดภัยมากกว่านี้ เพราะเราอยากนอนหลับสนิทในคืนที่ฝนตก ตอนนี้กังวลไปหมดแล้ว”
เจตกรวีร์ จิรารัชตพงค์
เจตกรวีร์ จิรารัชตพงค์
สิ่งที่ยากสำหรับเรื่องนี้คือ ชาวบ้านไม่รู้ว่าตัวเองอยู่ในที่อันตราย ซึ่งถ้าเปรียบเทียบกับสึนามิ ทุกคนยังรู้ว่าบริเวณไหนที่อันตราย และพื้นที่ปลอดภัยอยู่ที่ไหน
รศ.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์ หัวหน้าศูนย์วิจัยฯ วิศวกรรมปฐพีและฐานราก มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ชี้ให้เห็นว่า การสร้างบ้านในพื้นที่ลาดชัน เป็นทางผ่านของน้ำ ซึ่งอันตรายอยู่แล้ว แต่ในการจัดการภัยพิบัติจะมี 3 รูปแบบคือ แบบใช้โครงสร้าง ไม่ใช้โครงสร้าง และการปรับตัว
“มองดูแล้วชมชุนยังมีพื้นที่ที่ดูปลอดภัยอยู่ด้านบน เราปรับตัว หรือจัดที่อยู่ใหม่ได้ แล้วถ้าโชคดีบริเวณนั้นไม่ใช่พื้นที่อุทยานฯ ตรงนั้นอาจเป็นพื้นที่ป่า ซึ่งผมก็ไม่ทราบ ก็ยังใช้มาตรา 19 ของกรมป่าไม้ เปิดพื้นที่ให้ชาวบ้านอยู่อาศัยได้อย่างปลอดภัย”
รศ.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์
รศ.สุทธิศักดิ์ ศรลัมพ์
ปัญหา – ความท้าทาย นโยบายจัดการภัยพิบัติ
จาก “ภาวะโลกรวน” กลายเป็น “โลกเดือด” คำนิยามที่ถูกปรับเปลี่ยน สะท้อนถึงผลกระทบจากสภาพความเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่ทวีความรุนแรง ซับซ้อนและแปรปรวนมากขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่ง วิสุทธิ ตันตินันท์ หัวหน้าแผนกส่งเสริมการพัฒนาโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ มองว่าเป็นประเด็นที่ส่งผลกระทบใหญ่หลวงแต่กลับถูกละเลย รวมถึงนโยบายการจัดการรับมือที่เท่าทัน ก็ยังไม่ถูกให้ความสำคัญ
“ภาวะโลกรวน กลายเป็นภัยที่เรายังรู้จักกันไม่ดีพอ ทั้งที่มีการศึกษาพบว่า การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ส่งผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพในพื้นที่ป่าทางตะวันตกของประเทศมากที่สุด จังหวัดชายแดนติดกับกัมพูชาก็สูญเสียความสามารถในการจัดการด้านสาธารณสุขมากที่สุด และพื้นที่เกษตรกรรม ภาคอีสานถูกทำลายมากที่สุด แต่เรื่องราวเหล่านี้ไม่ได้ถูกนำไปพูดถึง”
วิสุทธิ ตันตินันท์
ประเทศไทยตกอยู่ในวังวนภัยพิบัติทางธรรมชาติหลากรูปแบบในทุกปี ความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า สะท้อนปัญหาของ “การจัดการแบบรวมศูนย์” แม้ที่ผ่านมา จะมีข้อเสนอเชิงนโยบาย “การจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนท้องถิ่นเป็นศูนย์กลาง” ที่เกิดขึ้นในที่ประชุมสมัชชาสุขภาพ เมื่อปี 2554 และได้รับความเห็นชอบบรรจุเป็นมติ 4.3 หวังขับเคลื่อนให้นำไปสู่การปฏิบัติจริง แต่ข้อเสนอแบบเดียวกันนี้ก็ยังถูกนำมาพูด และเสนอซ้ำใหม่อยู่เรื่อย ๆ ในหลายเวทีระดมความเห็นหลังเกิดภัยพิบัติ เพราะยังไม่มีคนขับเคลื่อนต่อ
วิสุทธิ ตันตินันท์
เพ็ญ สุขมาก ตัวแทนเครือข่ายนักวิชาการภัยพิบัติภาคใต้ 9 สถาบัน สะท้อนว่าปัญหาที่ทำให้นโยบายการจัดการภัยพิบัติ ยังไม่ไปถึงการปฏิบัติจริง มาจากหลากหลายปัจจัย ได้แก่
- นโยบาย– ขาดการบูรณาการ ไม่ทันความเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
- กฎหมาย– พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยปี 2550 ยังจัดการภัยพิบัติได้ไม่เต็มที่ รวมถึงพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติปี 2562 ที่ทำให้ชุมชนชาติพันธุ์ ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่เดิมมานานแล้ว ไม่สามารถโยกย้ายถิ่นฐานไปอยู่ในพื้นที่ปลอดภัย
- มาตรการดำเนินงาน– ระบบเตือนภัย แผนฝึกซ้อม แนวทางป้องกันและแก้ปัญหา ยังขาดประสิทธิภาพ
- ระบบฐานข้อมูล– หลายหน่วยงานทำแยกส่วน ไม่เป็นระบบ ทำให้การเช็กข้อมูลต้องเปิดหลายเว็บไซต์ เช่น สถานการณ์ฝนต้องดูที่เว็บไซต์ของสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ หรือพื้นที่เสี่ยงดินถล่มต้องดูที่กรมทรัพยากรธรณี เป็นต้น
- การสื่อสาร– ข้อมูลหลายหน่วยงานที่มี ไม่ตรงกัน
- กลไกการจัดการภัยพิบัติ– ขาดกลไกระดับพื้นที่ ขาดประสิทธิภาพและความต่อเนื่อง เมื่อเกิดภัยพิบัติมักตั้งกลไกใหม่แทนกฎหมายที่มีอยู่
- ศักยภาพประชาชน สังคม ท้องถิ่น– ขาดการพัฒนาความรู้ และขีดความสามารถรับมือภัยธรรมชาติที่ซับซ้อนหลากหลาย
- การจัดการขณะเกิดภัย– ขาดการบัญชาการเหตุการณ์การจัดการและสนับสนุน เครือข่ายอาสาสมัครที่ดีพอ
ความสูญเสียที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า และมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นทุกปี ทำให้กลุ่มนักวิชาการหลายสถาบัน มองว่า การรอคอยให้หน่วยงานส่วนกลางเข้ามาช่วย เสร็จแล้วก็จบ ใช้ไม่ได้อีกต่อไป เป็นเหตุผลสำคัญที่นำมาสู่การผลักดันให้ “ชุมชน” เข้ามามีส่วนร่วม ทำให้เกิดกระบวนการพูดคุย นำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายใหม่ภายใต้ชื่อ “สมุดปกแดง” ลายแทงใหม่นโยบายภัยพิบัติ ที่จะเตรียมนำเสนอผ่าน คณะกรรมการสุชภาพแห่งชาติ (สช.) หรือคณะกรรมการกระจายอำนาจสิทธิชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ เพื่อผลักดันไปให้ถึงคณะรัฐมนตรี โดยมีข้อเสนอสำคัญ 3 ข้อ
- กำหนดให้‘ภัยพิบัติเป็นวาระแห่งชาติ’
- ให้ความเห็นชอบสมุดปกแดง หรือ ข้อเสนอนโยบายสาธารณะเพื่อการเปลี่ยนแปลงประเทศไทยพร้อมสู้ภัยพิบัติในภาวะโลกเดือด
- แต่งตั้ง‘คณะกรรมการขับเคลื่อนข้อเสนอนโยบาย’ ที่มาจากกระทรวงที่เกี่ยวข้อง ภาควิชาการ และภาคเอกชน พร้อมกำหนดกรอบระยะเวลาดำเนินงานให้ชัดเจน
รวมถึงข้อเสนอนโยบายระดับชาติ และระดับท้องถิ่นที่มีทั้งการปรับปรุงโครงสร้างกฎหมาย กลไกและแผนการจัดการรับมือในทุกช่วงภัย
เพ็ญ สุขมาก
จินตนาการใหม่ รับมือโลกรวน
ข้อเสนอเชิงนโยบายนี้ ทำให้เห็นจินตนาการใหม่ในการแก้ปัญหา โดย สมพร ช่วยอารีย์ หัวหน้าโครงการ PB Watch เครือข่ายเฝ้าระวังภัยพิบัติ มองเห็นข้อแรกคือ “การกระจายอำนาจให้กับชุมชน” ที่เปลี่ยนรัฐบาลที่กุมอำนาจอยู่ฝ่ายเดียว ให้กลายเป็นผู้สนับสนุน เพื่อให้ชุมชนเข้ามามีบทบาทในการจัดการตัวเอง ซึ่งถือเป็นหัวใจของข้อเสนอ
จินตนาการที่สองคือ “กองทุนภัยพิบัติ” ชุมชนจะไม่ใช่ฝ่ายรอรัฐบาลอนุมัติงบประมาณอีกต่อไป แต่มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการกองทุน
สมพร ช่วยอารีย์
อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจสู่ชุมชน จะมีปัญหาเรื่องการบริหารจัดการนโยบายตามมา นายคำพอง เทพาคำ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน ให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า จะต้องมีข้อตกลงให้การกระจายอำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และชุมชน เข้าถึงการป้องกันและการฟื้นฟูภัยพิบัติได้อย่างสมบูรณ์
ขณะเดียวกัน รศ.ธนพร ศรียากูล ผู้อำนวยการสถาบันวิเคราะห์การเมืองและนโยบาย มองเห็นจินตนาการใหม่ในการแก้ปัญหาด้วยว่าคือ “การรื้อรัฐธรรมนูญ” ปรับปรุงบทบาทขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชน โดยเฉพาะอำนาจในการเสนอกฎหมายและการถอดถอนคน ควรจะเป็นของชาวบ้านโดยตรง เพื่อให้เกิดการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง
สุดท้ายคือ “ร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารภาครัฐให้มีความทันสมัย” ที่กำลังเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เพียงแต่ยังไม่รู้ว่าจะได้บรรจุในวาระเมื่อไร ซึ่งว่าด้วยการทดลองบริหารราชการหรือบริหารราชการรูปแบบพิเศษ ที่จะทำให้ “เกิดพื้นที่แซนด์บ็อกซ์” ยกตัวอย่าง เช่น ชุมชนแม่อาย จ.เชียงใหม่ สามารถเข้าไปอยู่ได้อย่างปลอดภัย และมีกฎหมายรองรับ
นอกจากนี้ ในกฎหมายดังกล่าวยังก้าวหน้าไปถึงการประกาศเป็นพื้นที่ทดลองใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรม และเปิดโอกาสให้มีการบริหารงานเครือข่ายกับภาคประชาสังคมใน 2 รูปแบบ คือ ภาคประชาสังคมทำแทนรัฐ และภาคประชาสังคมทำแข่งกับรัฐ
“รศ.ธนพร” เชื่อว่า ถ้ารัฐบาลมีเจตจำนงทางการเมืองที่แน่วแน่ ระบบราชการจะทันสมัยมากขึ้น และตอบโจทย์หมู่บ้ายแม่อาย จ.เชียงใหม่ ที่กำลังมองหาความปลอดภัยในค่ำคืนที่ฝนตก
รศ.ธนพร ศรียากูล
เสนอตั้ง “สภาภัยพิบัติ” ที่มาจากประชาชน
จากข้อเสนอใน สมุดปกแดง ที่ระบุให้รัฐบาลแต่งตั้ง คณะกรรมการขับเคลื่อนข้อเสนอนโยบาย เพื่อทำหน้าที่ขับเคลื่อนนโยบายจัดการภัยพิบัติจากการมีส่วนร่วมของประชาชนให้เป็นจริง
สมบัติ บุญงามอนงค์ ผู้อำนวยการมูลนิธิกระจกเงา จึงอยากให้ไทยมี “สภาภัยพิบัติ” ที่มาจากประชาชน โดยอาจรวบรวมสมาชิกประมาณร้อยคน จากผู้มีประสบการณ์และผู้เชี่ยวชาญด้านภัยพิบัติ ที่ไม่ว่าจะมีตำแหน่งอะไร หรือเกษียณอายุแล้ว ก็ยังผันตัวเองมาเป็นอาสาสมัครในยามวิกฤต
ดังนั้นถ้ามีคณะกรรมการส่วนนี้ เมื่อเกิดเหตุ ทุกคนจะได้รู้ว่าจะต้องส่งตั๋วเดินทางให้ใครมาช่วยเสริมทัพ เสริมประสบการณ์ เพื่อแก้ปัญหาและรับมือจากภัยพิบัติต่าง ๆ ได้อย่างรวดเร็ว
“ยกตัวอย่างน้ำท่วมที่หาดใหญ่ปี 2554 ซึ่งทีมผมไม่เคยเจอทุ่งน้ำขนาดใหญ่เท่านี้มาก่อน ถ้าผมได้คนหาดใหญ่มารัน ผมเชื่อว่าแป๊บเดียวจบ ไม่ต้องงมกันนานเหมือนผม และการถกเถียงทางนโยบายคงเป็นเนื้อ เป็นหนัง”
สมบัติ บุญงามอนงค์
มากกว่านั้น ถ้าคนกลุ่มนี้ได้อยู่ด้วยกันแล้วทำงานร่วมกัน ก็จะเกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ ยิ่งทำซ้ำ ๆ เชื่อว่าความรู้จัดการภัยพิบัติที่ได้จากตรงนี้อาจคุ้มค่ามากกว่าที่คิด
ทั้งนี้ รัฐบาลจะสนับสนุนงบประมาณให้กับสภาฯ นี้ก็ได้ หรือภาคประชาสังคมจัดตั้งกองทุน แต่ถ้าไม่อยากมีค่าใช่จ่าย ก็อาจตั้งกรุ๊ปไลน์ (Line) เป็นอีกทางเลือกหนึ่ง
สมบัติ บุญงามอนงค์
เช่นเดียวกับ นพ.บัญชา พงษ์พานิช นักวิชาการ และ อาสาสมัครสึนามิ มองเห็นความสำคัญของ อาสาสมัครไทย ไม่แพ้กัน และยังมองว่านี่เป็นจุดแข็งของประเทศ
“จากสึนามิถึงวันนี้ จุดแข็งคืออาสาสมัครที่ไม่เคยถอย และเพิ่มจำนวนมากขึ้น ดังนั้นทำไมเราไม่ลองร่วมกับพวกเขา แล้วมาล้องวงพูดคุยเชิงนโยบาย เชิงปฏิบัติการ ให้ภัยที่ไม่หยุดหย่อนนี้ ลดความรุนแรงลง”
นพ.บัญชา พงษ์พานิช
การมีวงพูดคุยเรื่องภัยพิบัติอย่างต่อเนื่อง แล้วถกกันเป็นเรื่อง เป็นประเด็น อย่างจริงจัง เชื่อว่าจะทำให้การจัดการภัยพิบัตินี้ยิ่งเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ดีขึ้น
นพ.บัญชา พงษ์พานิช
รัฐต้องพร้อมสานต่อข้อเสนอเชิงนโยบาย
จากข้อกังวลเรื่องศูนย์อพยพที่อาจไม่เพียงพอ โดยเฉพาะในพื้นที่ภาคใต้ ที่ต้องรับมือภัยพิบัติอื่น ๆ รวมถึงสึนามิด้วยนั้น กาส เส็นโต๊ะเย็บ ผู้อำนวยการศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเขต 18 ภูเก็ต บอกว่า ปัจจุบันกำลังตรวจสอบและซ่อม ‘ศูนย์อพยพ’ หรือ ‘หอเตือนภัย’ ที่ชำรุด เช่น ไม่ได้ยินเสียงไซเรน ให้กลับมาพร้อมใช้งาน ซึ่งหากใครอยากของบประมาณในการจัดทำเพิ่ม สามารถติดต่อมาที่ตัวเองได้ ส่วนเรื่อง ‘ป้ายเตือนภัย’ เห็นด้วยกับข้อเสนอที่ว่าต้องเพิ่มให้มากขึ้น รวมถึงต้องหมั่นดูแลรักษา ใส่ใจทาสีให้ชัด เพื่อป้องกันการหนีแล้วหลง ซึ่งตรงนี้จะรับไปทำต่อด้วยเช่นกัน
กาส เส็นโต๊ะเย็บ
ขณะที่ สมพันธ์ เตชะอธิก กรรมการสุขภาพแห่งชาติ ตอบรับว่า จะนำ ข้อเสนอสมุดปกแดง ไปพิจารณา แต่ข้อเสนอเหล่านี้อาจต้องมีจุดเชื่อมโยงสุขภาพ 4 มิติ ร่างกาย จิตใจ สังคม และปัญญาด้วย เพราะหน้าที่ของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติเป็นแบบนี้
“นโยบายสาธารณะ อยากให้พวกเราทำ 5 ด้าน เพราะส่วนใหญ่เราชอบเสนอรัฐบาลกลาง เป็นรัฐรวมศูนย์อีกแล้ว และไม่สำเร็จ”
สมพันธ์ เตชะอธิก
นอกจากนี้ยังมีอีก 5 เรื่องที่อยากให้ทำ คือ
- นโยบายที่ภาคีเครือข่ายขับเคลื่อนเอง
- ปฏิเสธไม่ได้ว่าทรัพยากรอยู่ที่ท้องถิ่น แต่จะใช้อำนาจอะไร ให้พวกเขาจัดการภัยพิบัติ เพราะอยู่ ๆ เขาจะไม่ทำเอง ถ้าไม่มีคำสั่งจากกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐบาลกลาง
- ทำให้เป็นยุทธศาสตร์จังหวัด ซึ่งความสำเร็จในการบูรณาการ มีให้เห็นน้อยมากในปัจจุบัน
- มีภูมินิเวศ เพราะภัยพิบัติไม่ได้เกิดขึ้นแค่พื้นที่เดียว
- เสนอรัฐบาลกลาง ผ่าน คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งตัวเองจะช่วยกันดู
เช่นเดียวกัน ประภาส ปิ่นตบแต่ง สมาชิกวุฒิสภา มองว่า ข้อเสนอสมุดปกแดงสะท้อนให้เห็นปัญหาของการจัดการด้วยระบบรวมศูนย์ที่ใช้ไม่ได้อีกต่อไป และการมีภาคีหลายเครือข่ายเข้ามาช่วยกัน จะทำให้ทุกคนอยู่รอดและปลอดภัย
แต่จะทำอย่างไรให้เกิดขึ้นได้จริง ต้องทำให้เกิดการจัดการร่วมกันผ่านกฎหมายนโยบาย และที่จริงแล้ว สส. มีคณะกรรมาธิการสามัญภัยพิบัติอยู่ ถ้าให้คณะกรรมการชุดนี้ได้ศึกษาข้อเสนอเหล่านี้ เป้าหมายที่จะมีนโยบายจัดการภัยพิบัติที่มีชุมชนเป็นส่วนร่วมคงอยู่ไม่ไกล
คนกลาง : ประภาส ปิ่นตบแต่ง
ชุมชนเข้มแข็งได้ ถ้ารัฐ – หน่วยงานต่าง ๆ สนับสนุน
หลาย ๆ หน่วยงานที่มีอยู่ ถ้าร่วมมือกับชาวบ้าน ขับเคลื่อนสักครึ่งหนึ่งหรือหนึ่งส่วนสามของตำบลที่มีอยู่ ทำให้พี่น้องวางแผนรับมือภัยพิบัติ ตั้งแต่ก่อนเกิด ระหว่างเกิด และหลังเกิดภัยพิบัติได้ จากนั้นจัดตั้งศูนย์ภัยพิบัติของชุมชน ร่วมกันดูแลผ่านกลไกความร่วมมือ
วิชัย นะสุวรรณโน รองผู้อำนวยการ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) มองว่า ชุมชนจะเข้มแข็งและจัดการภัยพิบัติตัวเองได้
“ถ้าหน่วยงานที่มีอยู่จับมือกับชุมชน ความสูญเสียจากภัยพิบัติจะน้อยลง ที่สำคัญสิ่งที่ลงทุนให้กับพี่น้องยังถือว่าน้อยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับสิ่งที่พังทลายไปตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา”
วิชัย นะสุวรรณโน
ส่วนงบประมาณที่ต้องใช้ในการลงทุนกับ “ชุมชน” ที่จริงแล้วชุมชนกว่า 6,000 แห่ง ลุกขึ้นมาจัดทำกองทุนภัยพิบัติในพื้นที่ของตัวเองแล้ว เพียงแต่ถ้าได้รัฐเข้ามาสนับสนุนจะยิ่งดีมากขึ้น
ดังนั้น ถ้าทุกคนร่วมผลักดันให้มีการออกแบบระบบกองทุนของรัฐไปเติมกับชุมชนได้ เชื่อว่าจะทำให้หลายชุมชนที่มีต้นทุนของเขาอยู่แล้ว จะยิ่งมีพลังในการจัดการภายใน และรับมือกับภัยพิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ
บทเรียนที่ผ่านมาจะเกิดคุณูปการมากกว่านี้ ถ้าใช้ความสูญเสีย มาสร้างจินตนาการใหม่ แม้ไม่รู้ว่าเส้นทางจะยาวไกลเพียงใด แต่เมื่อยังมีหวัง และภัยพิบัติใหญ่ยังมีโอกาสเกิดขึ้นอีก จึงอยากชวนให้ทุกคนคิดต่อ ร่วมกันผลักดัน และติดตามให้นโยบายการจัดการภัยพิบัติรูปแบบใหม่นี้เกิดขึ้นได้จริง
วิชัย นะสุวรรณโน
