บริหารงานภาครัฐ
เคยสังเกตไหม? ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา แทบไม่มีรัฐบาลไหนอยู่ครบเทอมถ้าไม่ได้มาจากการรัฐประหาร และทุก ครั้งที่การเมืองไทยสะดุด หลายนโยบายดี ๆ ก็มักถูกแปรรูป เปลี่ยนชื่อ หรือเลวร้ายสุดก็ไม่ได้รับการสานต่อ สะท้อนถึงปัญหาของบริบทสังคมไทยที่ “การเมืองผูกกับนโยบาย” เป็นปัญหาให้นโยบายดี ๆ อายุสั้น
Policy Watch, The Active, Thai PBS และองค์กรเครือข่าย เปิดพื้นที่แลกเปลี่ยนความเห็น วิเคราะห์โอกาส ข้อจำกัด และระดมความคิด หากลไกให้นโยบายสาธารณะได้ไปต่ออย่างต่อเนื่องใน Policy Forum ครั้งที่ 19 : การเมืองสะดุด ต้องไม่ฉุดนโยบายดี ๆ
การเมืองเปลี่ยน นโยบายดี ๆ ถูกปรับจนงง-หายไป
การส่งไม้ต่อจาก “รัฐบาลเศรษฐา” สู่ “รัฐบาลแพทองธาร” แม้พรรคเพื่อไทยจะยังคงเป็นแกนนำ แต่การเมืองที่สะดุด ทำให้นโบบายเรือธงอย่าง “ดิจิทัลวอลเล็ต” ถูกเปลี่ยนจนงง และ “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” ก็หายไปจากวาระเร่งด่วน กลายเป็นนโยบายระยะกลางและระยะยาวแทน
“ดิจิทัลวอลเล็ตในช่วงหาเสียง หลายคนเข้าใจว่าเป็นนโยบายเศรษฐกิจ แต่รายละเอียดโครงการถูกแปรรูป ไม่ได้แจกพร้อมกันบ้าง เปลี่ยนเงื่อนไขเดิม เหลือกลุ่มเปราะบาง หรือจากบล็อกเชน มาใช้เงินสด ดังนั้นแล้วนี่ยังเป็นนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจไหม”
อรุชิตา อุตมะโภคิน บรรณาธิการ The Active
ขณะเดียวกันการขับเคลื่อน “รัฐสวัสดิการ” ที่แม้จะมีการเจรจาขอเพิ่มเงินอุดหนุนใน 4 ประเด็น และได้รับมติเห็นชอบในกลไกกรรมการ ที่มี ภูมิธรรม เวชชยชัย รองนายกรัฐมนตรีในรัฐบาลเศรษฐา มอบหมายให้ ธรรมนัส พรหมเผ่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เป็นประธานการพิจารณา และมีกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงมนุษย์มาร่วมประชุมด้วย
- เงินอุดหนุนเด็กเล็ก จากแบบสงเคราะห์ ปรับให้เป็นถ้วนหน้าในอัตรา 1,000 บาท
- เบี้ยผู้พิการ จาก 800 บาท ปรับให้เป็น 1,000 บาท
- เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ จากสงเคราะห์ตามขั้นบันได 600 – 1,000 บาท ปรับเป็นถ้วนหน้าในอัตรา 1,000 บาท
- เงินอุดหนุนสตรีมีครรภ์เดือน 5-9 เดือนละ 3,000 บาท
เมื่อเปลี่ยนผ่านรัฐบาลการขับเคลื่อนสวัสดิการดังกล่าวก็ไม่ได้รับการสานต่อ ไร้การฝากฝังและบอกต่อว่าเรื่องนี้ถูกส่งต่อไปอยู่ในมือของใคร สุดท้ายก็กลายเป็นเรื่องเลือนลอยที่รัฐปล่อยให้หายไปตามกาลเวลา
“พอเปลี่ยนรัฐบาล นั่นหมายความว่าคณะกรรมการชุดเดิมต้องเปลี่ยน เป็นข้อจำกัด ว่าทำอย่างไรให้มติที่มีการประชุมกรรมการที่ชัดเจน ไม่สะดุด หรือจะให้รัฐบาลใหม่ เซ็นคำสั่งตั้งกรรมการชุดใหม่ ก่อนเข้ามาทำหน้าที่ เพื่อให้นโยบายได้เดินหน้าต่อ”
นิติรัตน์ ทรัพย์สมบูรณ์ เครือข่าย We Fair
ทำไมนโยบายสาธารณะไทยยังไปไม่ถึงความยั่งยืน
การทำนโยบายเริ่มที่ “พรรคการเมือง” เพราะนักการเมืองในแต่ละสังกัดจะไปรวบรวมความต้องการของประชาชนทั่วไปมาเป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย แล้วเอามาสู้ในสนามการเลือกตั้ง
“การเมืองไทยก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 รัฐบาลอยู่ไม่ครบเทอม แต่มีความต่อเนื่องคือมีนายกรัฐมนตรีชื่อ พลเอกเปรม อย่างน้อยติดต่อกัน 3 สมัย แต่เป็นความต่อเนื่องบนความโชคร้าย เพราะเป็นยุคที่พรรคการเมือง ไม่มีนโยบายมานำเสนอช่วงการเลือกตั้งขายตัวบุคคลอย่างเดียว”
สติธร ธนานิธิโชติ ผอ.สำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า
รัฐธรรมนูญปี 2540 จึงระบุบทบาทหน้าที่ของรัฐไว้เป็นลายลักษณ์อักษรไว้ว่า หากเข้ามาเป็นรัฐบาลต้องเสนอนโยบาย ถือเป็นจุดเปลี่ยนอย่างหนึ่งของกระบวนการทำนโยบายสาธารณะ และรัฐธรรมนูญปีต่อ ๆ มา กำหนดข้อผูกมัดอีกว่า ก่อนเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ต้องแถลงนโยบายต่อสภา แล้วให้สภาอภิปรายด้วย
ในบริบทการเมืองไทย แม้เราพยายามที่จะออกกติกาให้เกิดการนำเสนอนโยบายตั้งแต่ต้นทางคือพรรคการเมือง แต่ในเชิงโครงสร้างกลับพบกลไกแทรกแซงที่ฉุดให้นโยบายสะดุด
- การเมืองอายุสั้น ประเทศไทยแทบไม่มีรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่อยู่เกิน 2 สมัย ถ้าไม่ได้มาจากการรัฐประหาร ทำให้การเดินหน้านโยบายไม่ต่อเนื่อง
“เราแทบไม่มีรัฐบาลเลือกตั้งที่อยู่เกิน 2 สมัย ความต่อเนื่องในนโยบายจึงไม่เกิดขึ้น คณะรัฐมนตรีที่อยู่นานส่วนใหญ่มาจากรัฐประหาร”
ณัชปกร นามเมือง เครือช่ายรณรงค์รัฐธรรมนูญ
- กลไกภายใต้รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญปี 2560 พยายามออกกติกาป้องกันไม่ให้นโยบายต้องสะดุดเมื่อการเมืองเปลี่ยน แต่เมื่อดูแผนยุทธศาสตร์ชาติกลับพบว่าคนทำประกอบด้วย “นายทุน”, “ขุนศึก” หรือกลุ่มคนที่มียศตำรวจและทหาร เช่น ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และ “กลุ่มศักดินา” หรือรัฐราชการ โดยไม่มีส่วนร่วมของประชาชน ทำให้แผนปฏิรูปประเทศ 20 ปีตอบโจทย์แค่คน 3 กลุ่ม
“แผนยุทธศาสตร์ชาติ คนทำประกอบด้วย นายทุน – ขุนศึก – กลุ่มศักดินา แต่ไม่มีประชาชนอยู่ในสมการ กลายเป็นแผนที่เราไปใช้ 20 ปี ตอบโจทย์แค่กลุ่มคน 3 กลุ่ม”
ณัชปกร นามเมือง เครือช่ายรณรงค์รัฐธรรมนูญ
- เกิดแต่นโยบายเร่งด่วน มองว่าการออกนโยบายเพื่อแก้ปัญหาในภาวะวิกฤตมีน้ำหนักมากกว่า เช่น การแก้ไขปัญหาน้ำท่วม หรือการแพร่ระบาดของโควิด-19 เพราะจะช่วยให้ได้รับเลือกตั้งในสมัยหน้า ด้วยเหตุนี้นโยบายระยะยาวที่ต้องการความต่อเนื่อง เช่น รัฐสวัสดิการ จึงมักไม่ได้รับความสนใจ
การเมืองผูกกับนโยบาย กับดักความต่อเนื่อง
การสะดุดของนโยบายเกิดขึ้นได้ 2 รูปแบบคือ “การเมืองเปลี่ยนนโยบายจึงถูกปรับ” หรือ “เพราะต้องการหยุดนโยบายดี ๆ” ซึ่งวงเสวนาตั้งข้อสังเกตว่าที่นโยบายสาธารณะของประเทศไทยยังไปไม่ถึงความยั่งยืนของเพราะมีใครที่ไม่ต้องการให้เปลี่ยนผ่าน
โดยจะเห็นได้จากพรรคการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งมักอายุสั้น และกลไกในการทำนโยบายสาธารณะแทบไม่มีประชาชนอยู่ในสมการ ซึ่งสะท้อนให้เห็นปัญหาของบริบทสังคมไทยที่ “การเมืองผูกกับนโยบาย” ทั้งที่การขับเคลื่อนนโยบายที่ดีจะต้องให้ “นโยบายนำการเมือง”
ไทยเป็นประเทศประชาธิปไตยแบบตัวแทน การทำนโยบายสาธารณะที่ดีตามวิถีประชาธิปไตยดังกล่าว มีกระบวนการอยู่ 7 ขั้นตอนดังนี้
- ความสนใจ ทุกการทำนโยบายสาธารณะต้องตั้งต้นมาจากความสนใจของประชาชน
- ความคาดหวัง เมื่อประชาชนสนใจเขาจะแสดงออกในทางใดทางหนึ่งออกมา กลายเป็นความคาดหวัง
- สัญญาณ สิ่งที่ประชาชนต้องการส่งเสียงไปถึงผู้มีบทบาทในการทำนโยบาย
- ตัวกลาง (พรรคการเมือง) รวบรวมสัญญาณความต้องการของประชาชนนำมากำหนดนโยบายเพื่อการลงสนามเลือกตั้งและการหาเสียง
- การกำหนดนโยบาย (นักการเมือง) นักการเมืองไม่ได้ทำงานแค่ในสภา มีการตั้งคณะกรรมการคณะทำงานเชื่อมต่อกับหน่วยงานมากมายเป็นกลุ่มก้อน เพื่อทำหน้าที่กำหนดนโยบาย
- การดำเนินนโยบาย (ราชการ) ฝ่ายบริหารและกลไกรัฐดำเนินการเพื่อให้เกิดนโยบายอย่างเป็นรูปธรรม
- ผลผลิต นโยบายสาธารณะที่ออกมาในรูปแบบต่าง ๆ เช่น กฎหมาย แนวนโยบาย หรือแผนงาน เป็นต้น
นอกเหนือจาก 7 ขั้นตอนในการทำนโยบายสาธารณะ มี 2 หลักการที่สำคัญที่ควรให้ความสนใจอีกคือ หนึ่ง “ความเป็นตัวแทน” ต้องทำให้ความคาดหวังของประชาชนถูกแปลงไปสู่นโยบายที่กำหนดโดยนักการเมืองและคนถืออำนาจรัฐให้ได้ เพื่อให้เกิดนโยบายที่สอดคล้องกับความเป็นจริง
“หลายครั้งเราไปไม่ถึงจุดที่ 4 จบแค่จุดที่ 3 แล้วหายไป หากโชคดี เราไปถึงจุดที่ 4 แต่พอพรรคการเมืองเริ่มทำงาน มีการเลือกตั้ง ก็เจอปัญหาใหม่ว่าความคาดหวังและสัญญาณของประชาชน ไม่ได้ถูกสะท้อนผ่านพรรคการเมือง”
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
อย่างไรก็ตามไม่ได้หมายความว่าทุกโมเดลของการทำนโยบายสาธารณะ จะต้องไล่ตามความสนใจของประชาชนอย่างเดียว แต่ต้องมีความสมดุลกัน บางครั้งผู้กำหนดนโยบายคิดเองก็อาจจำเป็นในส่วนหนึ่ง
และหลักการสำคัญสุดท้ายคือ “ความพร้อมรับผิดชอบ” (Accountability) ที่หน่วยงานรัฐหรือผู้กำหนดนโยบายต้องแสดงความรับผิดชอบต่อการดำเนินนโยบาย ตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนการคือต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย กลางทางคือให้ความสนใจกับการประเมินนโยบาย และปลายทางคือนำความผิดพลาดมาปรับปรุง
ทำอย่างไรไม่ให้การเมืองฉุดนโยบายดี ๆ
“กาเมืองสะดุด แล้วทำให้นโยบายดี ๆ สานต่อไม่ได้ ต้องคิดทั้งระบบ ไม่ใช่แค่การทำ/เสนอแผนขึ้นมา 1 ตัว ให้นำไปใช้ แล้วก็จบ”
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
การทำนโยบายสาธารณะที่คิดทั้งระบบ สามารถทำได้ดังนี้
- ประชาชนมีส่วนร่วม ช่วยคิด ช่วยผลักดัน และตรวจติดตามนโยบาย โดยต้องรู้สึกว่านโยบายเป็นเรื่องใกล้ตัว และรู้สึกเป็นเจ้าของนโยบาย
- มีกลุ่มพันธมิตรที่สนับสนุนนโยบาย มีกลุ่มคนจากภาควิชาการ ภาคประชาสังคม หรือคนในกระทรวงที่คอยจับตานโยบายอยู่อย่างต่อเนื่อง เหมือนที่นโยบาย “30 บาทรักษาทุกโรค” ยังขับเคลื่อนต่อไปได้ เพราะมีพันธมิตรที่คอยสนับสนุนและผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจังนับสิบปี
- ความเป็นตัวแทนต้องเข้มแข็ง กลไกรัฐและสื่อมวลชนป็นข้อต่อสำคัญที่จะช่วยแปลงความสนใจ ความคาดหวัง และสัญญาณของประชาชน ไปเป็นข้อเสนอเพื่อให้เกิดนโยบายได้ โดยรัฐสามารถสร้างกลุ่มคนที่เรียกว่า “Government Social Researcher” (CSR) เหมือนที่อังกฤษมี เพื่อทำหน้าที่ในการกวาดความต้องการของประชาชนจากงานวิจัยแปลงไปเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายให้หน่วยงานรัฐบาลที่ตัวเองสังกัดอยู่ ซึ่งประเทศเขามีคนกลุ่มนี้ในทุก ๆ หน่วยงาน
- มีการติดตามกลไกราชการอย่างมีประสิทธิภาพ ต้องมีข้อมูล 3 ส่วนสำคัญที่สามารถเช็กได้ คือเป้าหมาย ผลลัพธ์ (ทั้งความคืบหน้าและไม่คืบหน้า) และผลกระทบทุกมิติของนโยบาย
- งบประมาณในการดำเนินนโยบาย ทุกนโยบายต้องระบุว่าจัดสรรเงินมาจากไหน และมีแผนการหาเงินเพิ่มอย่างไร ไม่ใช่แค่เก็บจากภาษี หรือกู้มา เพราะสุดท้ายจะกลายเป็นภาระของประชาชน
- พันธะความรับผิดชอบต้องชัดเจน ผู้กำหนดนโยบายต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในขณะเดียวกันประชาชนก็ต้องรับผิดชอบตั้งแต่ต้นทางในฐานะผู้ใช้และผู้สะท้อนปัญหาให้เกิดนโยบาย
สร้างกลไกให้นโยบายดียั่งยืนด้วยแพลตฟอร์มร่วมกันระหว่างรัฐ–เอกชน
ตอนนี้เรามีองค์กรเครือข่ายภาคประชาชนจำนวนมากทำหน้าที่ติดตามนโยบาย และมีแพลตฟอร์มออนไลน์เป็นเครื่องมือในการเช็กสถาะการดำเนินงานของรัฐบาลอย่าง “Policy Watch” และ “WeVis Parliamentwatch”
แต่น่าสนใจมากว่าทั้งหมดยังขาดการเชื่อมโยงกับรัฐบาล ขณะที่รัฐพยายามจะสร้างแพลตฟอร์มของตัวเอง
“ตอนนี้เราขาดการเชื่อมโยงระหว่างรัฐกับประชาชน กลายเป็นทุกคนพยายามทำเรื่องเดียวกัน แล้วต้องใช้ต้นทุนสูงมาก ถ้าเก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบ และมาเชื่อมโยงกัน เราจะได้ไม่ต้องฟังนโยบายหาเสียงเดิม ๆ ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้ง”
ธนิสรา เรืองเดช ผู้ร่วมก่อตั้ง Wevis
กลายเป็นข้อสงสัยว่าถ้าแพลตฟอร์มไหนดีอยู่แล้วทำไมรัฐถึงไม่เข้ามาต่อยอด หรือเข้ามาเป็นผู้สนับสนุน แทนที่จะลงมือทำเอง เพราะการตั้งต้นเองใหม่ไม่เพียงแต่ทำให้งบประมาณบานปลายไปแบบใช่เหตุ แต่ไม่แน่ว่าการไม่มีประสบการณ์อาจทำเองแล้วล้มเหลวกว่าเดิมได้
การติดตามนโยบาย เป็นส่วนสำคัญในการกระตุ้นรัฐให้ทำหน้าที่ และนี่ถือเป็นสิทธิของประชาชนทุกคนที่จะสามารถรับรู้ว่าตอนนี้นโยบายของเราอยู่ขั้นตอนไหนแล้ว ผลการดำเนินงานเป็นอย่างไร รัฐทำตามเป้าหมายได้หรือไม่ ถ้าไม่ได้เป็นเพราะอะไร และต่อให้สำเร็จยังมีผลกระทบในมิติอื่น ๆ ที่ต้องรู้หรือไม่ เพราะบางนโยบายประชาชนบางกลุ่มอาจเห็นด้วยได้รับผลประโยชน์ แต่ก็สามารถสร้างผลกระทบคนอีกกลุ่มได้
ดังนั้นถ้าทุกคนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่ต้นกระบวนการทำนโยบาย โดยมีกลไกรัฐและสื่อที่เข้มแข็ง คอยช่วยให้สามารถติดตามผลการดำเนินงานได้อยู่ตลอด และรัฐมีความรับผิดชอบ คอยรับสัญญาณจากประชาชนไปปรับปรุงนโยบาย ต่อจากนี้แม้รัฐบาลเปลี่ยน นโยบายดี ๆ จะไปต่อได้อย่างไม่สะดุด
