เศรษฐกิจ
บทความนี้นำเสนอมุมมองเรื่องการลดความยากจนหลายมิติ ทั้งเรื่องของการวัด (Measurement) และปัจจัยที่สนับสนุนกระบวนการลดความยากจน
การขจัดความยากจน (Poverty elimination) เป็นปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมที่สำคัญ ความท้าทายในการแก้ไขปัญหานี้มีด้วยกัน 2 ด้าน คือการวัดความยากจนและปัจจัยสนับสนุนการลดความยากจน ในอดีต นักเศรษฐศาสตร์ใช้รายได้และ/หรือค่าใช้จ่ายในการวัดความยากจน ซึ่งถือว่าเป็นมาตรวัดที่เป็นตัวเงิน (Monetary approach) โดยมีการกำหนดเส้นความยากจน (Poverty line) ซึ่งเป็นเกณฑ์ (Criteria) ที่ใช้แบ่งประชากรออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มคนจนและกลุ่มคนไม่จน บุคคล/ครัวเรือนที่มีรายได้/ค่าใช้จ่ายต่ำกว่าเกณฑ์ดังกล่าวก็จะถือว่าเป็นคนจน
แต่ในช่วง 10-20 ปีที่ผ่านมานั้น นักเศรษฐศาสตร์และผู้กำหนดนโยบายบางกลุ่มเล็งเห็นถึงความจำเป็นที่จะพิจารณาความยากจนในมิติอื่น เพื่อให้สามารถระบุบุคคล/ครัวเรือนที่ทุกข์ยากหรือมีระดับมาตรฐานการครองชีพที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ได้ดีขึ้น ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นที่มาของการคิดค้นดัชนีความยากจนหลายมิติ (Multidimentional poverty index) ซึ่งรวมมิติอื่น ๆ นอกเหนือจากตัวเงิน (Non-monetary approach) เข้าไปด้วย อาทิ สุขภาพ การศึกษา และที่อยู่อาศัย นักวิชาการผู้อยู่เบื้องหลังแนวคิดดังกล่าวคือนักวิชาการที่ Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI) โดยมีนักเศรษฐศาสตร์คนสำคัญ เช่น Sabina Alkire, John Hammock และ James Foster
จากข้อมูลของธนาคารโลก พบว่า ในปี ค.ศ. 2021 อัตราความยากจนของไทย ที่วัดจากเส้นความยากจนที่ 2.15 ดอลลาร์สหรัฐต่อวัน อยู่ที่ร้อยละ 0.01 ซึ่งลดลงจากร้อยละ 0.07 เมื่อปี ค.ศ. 2011 ซึ่งถือว่าต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ ขณะที่รายงาน Global Multidimensional Poverty Index 2024 ที่จัดทำโดย UNDP และ OPHI พบว่า ในปี ค.ศ. 2022 ค่า MPI ของไทยอยู่ในระดับที่ต่ำมาก (ค่า MPI เท่ากับ 0.002 และมีจำนวนคนจนหลายมิติเท่ากับ 352,000 คน) ซึ่งต่ำกว่าทุกประเทศในอาเซียน
ทั้งนี้ ความยากจนหลายมิติในรายงานดังกล่าว คำนึงถึงความยากจนใน 3 มิติ คือ ด้านสุขภาพ (โภชนาการและอัตราการตายในเด็ก) ด้านการศึกษา (จำนวนปีของประชากรที่ได้รับการศึกษาและการเข้าชั้นเรียน) และมาตรฐานการครองชีพ (ทรัพย์สิน ที่อยู่อาศัย ไฟฟ้า น้ำดื่ม สุขอนามัย และเชื้อเพลิงสำหรับทำอาหาร)
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่น่าสนใจจากรายงานคือ ความยากจนหลายมิติของไทยนั้น เป็นผลมาจากด้านการศึกษามากที่สุด (ร้อยละ 54) รองลงมาเป็นด้านการศึกษา (ร้อยละ 31.2) และด้านมาตรฐานการครองชีพ (ร้อยละ 14.7) นั่นความหมายว่า การลดความยากจนหลายมิติในประเทศไทยเป็นผลมาจากความยากจนในการศึกษามากที่สุด (Deprivations in education)
จากตัวเลขข้างต้น จะเห็นว่าระดับของความยากจนมีความแตกต่างกัน เมื่อใช้มาตรวัดที่ต่างกัน งานวิจัยหลายชิ้น เช่น Iceland & Bauman (2007) Santos (2013) และ Tran et al. (2015) พบปัญหา “mismatch” ในสองมาตรวัดนี้ กล่าวคือ เกิดความไม่สอดคล้องกันระหว่างสัดส่วนของคนจนที่วัดจากรายได้/ค่าใช้จ่าย กับสัดส่วนของคนจนที่จนหลายมิติ
นอกจากนั้น นักเศรษฐศาสตร์บางราย อย่าง Martin Ravallion กล่าวว่า แม้ความยากจนจะมีหลายมิติและการดูเฉพาะรายได้/ค่าใช้จ่ายนั้นไม่เพียงพอที่จะสะท้อนความกินดีอยู่ดีหรือสวัสดิการของบุคคล แต่การจัดทำดัชนี MPI ซึ่งเป็นการยำรวมดัชนีหลาย ๆ ด้านมาอยู่ในตัวเลขเดียว (One index) ไม่ได้ช่วยให้ความเข้าใจเรื่องความยากจนมีมากขึ้น
ความยากจนที่ต่างประเภทกันทำให้มุมมองเชิงนโยบายต่างกันออกไปเช่นกัน บุคคล/ครัวเรือนที่เป็นคนจนในด้านรายได้/ค่าใช้จ่าย หมายถึง มีรายได้ที่ไม่เพียงพอเพื่อให้ได้มาซึ่งมาตรฐานการดำรงชีพขั้นต่ำ การส่งเสริมและสนับสนุนจากภาครัฐอาจเป็นในรูปของเงินให้เปล่าแบบมีหรือไม่มีเงื่อนไข (Conditional/unconditional cash transfer) รวมถึงการจัดหางานที่เหมาะสม (Decent job) ที่ไม่เพียงการันตีรายได้และรวมถึงสวัสดิการที่ครอบคลุม ในกรณีของประเทศไทย บัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นนโยบายที่ตอบมุ่งลดความยากจนประเภทนี้ แต่ความท้าทายคือการแก้ไขปัญหาคนจนตกหล่น ซึ่งปัจจุบัน ยังมีเพียงร้อยละ 47.72 ของคนจน (ผู้ที่มีรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภคต่ำกว่าเส้นความยากจน) ที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือกล่าวอีกแง่หนึ่ง เกินครึ่งของคนจนด้านตัวเงินเข้าไม่ถึงสวัสดิการที่จำเป็นในการยกระดับคุณภาพชีวิต
ขณะที่บุคคล/ครัวเรือนที่เป็นคนจนหลายมิตินั้นเป็นผู้ที่มีปัญหาเรื่องการเข้าถึงบริการทางสุขภาพ การศึกษา บริการภาครัฐ และอื่น ๆ เรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการให้เงินช่วยเหลือเป็นรายเดือน เพราะเกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐาน การจัดสรรงบประมาณ นโยบายเรือธงของพรรคการเมือง การกระจายอำนาจของภาครัฐ การบริหารองค์กรส่วนท้องถิ่น รวมไปถึงความร่วมมือและความเข้มแข็งของชุมชน ซึ่งการพัฒนาต้องอาศัยระยะเวลาและค่อย ๆ ดีขึ้นตามระดับการพัฒนาของประเทศ (Stage of economic development) การลดความยากจนหลายมิติจึงต้องการวิสัยทัศน์ (Vision) และแผนระยะยาว (Long term plan) เพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลง
ยกตัวอย่างกรณีของบริการทางสุขภาพ แม้ระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้าจะการันตีการเข้าถึงบริการสุขภาพขั้นพื้นฐานตามที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าระบบสาธารณสุขของไทยยังคงยึดโยงกับอาชีพของแรงงาน (ประกันสังคม สิทธิข้าราชการ และบัตรทอง) สิทธิรักษาที่ต่างกัน โดยเฉพาะกรณีของประกันสังคมและบัตรทองทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการรับบริการ ไม่นับรวมสิทธิประโยชน์จากประกันชีวิต/ประกันสุขภาพส่วนบุคคล ที่ผู้มีความสามารถในการจ่ายสูงกว่าสามารถเข้าถึงบริการที่ดีกว่าและเร็วกว่า ในด้านการศึกษา แม้นักเรียนไทยจะมีอัตราการเข้าชั้นเรียนสูงและมีอัตราการอ่านออกเขียนได้สูง แต่เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างคุณภาพการศึกษาที่รุนแรงระหว่างเด็กชนบทกับเด็กเมือง รวมถึงปัญหานักเรียนยากจน การออกจากระบบของนักเรียนเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ และศักยภาพของนักเรียนไทยที่ด้อยกว่าประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ
ความแตกต่างในวิธีการลดความยากจนส่วนหนึ่งเกิดจากความแตกต่างในธรรมชาติ (Nature) ของตัวแปรที่ใช้วัดความยากจน ความยากจนที่เป็นตัวเงินใช้รายได้หรือค่าใช้จ่าย ซึ่งเป็นตัวแปรที่มีลักษณะ Flow กล่าวคือ ระดับรายได้หรือค่าใช้จ่ายนั้นมีความไม่แน่นอน เปลี่ยนแปลงได้ง่ายเมื่อเกิดเหตุการณ์ไม่คาดฝัน เช่น น้ำท่วม เศรษฐกิจถดถอย และการระบาดของโรค รัฐบาลจึงต้องมีกลไกที่คอยรักษาและประคับประคองความกินดีอยู่ดีของคนจนเมื่อตกอยู่ในความเสี่ยง ขณะที่ความยากจนหลายมิติใช้ดัชนีที่มีลักษณะ Stock คือ ไม่ค่อยเปลี่ยนแปลงในระยะเวลาสั้น ๆ เช่น ระดับการศึกษาของเด็ก การเข้าถึงน้ำสะอาด ดังนั้น การลดความยากจนหลายมิติจึงมีความท้าทาย ไม่เพียงต่อรัฐบาลปัจจุบัน แต่รวมถึงแผนและยุทธศาสตร์ของประเทศในระยะยาวที่จะทำให้มั่นใจได้ว่าไม่มีบุคคล/ครัวเรือนที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการ/สวัสดิการต่าง ๆ ของรัฐ
ทั้งนี้ ปฏิเสธไม่ได้ว่าความยากจนมิติตัวเงินกับความยากจนหลายมิติมีความเกี่ยวข้องกับไม่มากก็น้อย นักวิจัยจาก Oxford University นำโดย Martin Evans, Ricardo Nogales และ Matthew Robson ใช้ข้อมูลจาก 90 ประเทศ ระหว่างปี ค.ศ. 2004 ถึง 2018 ค้นพบว่า ความยากจนมิติเดียว (รายได้ และ/หรือ ค่าใช้จ่าย) กับความยากจนหลายมิติ (สุขภาพ การศึกษา มาตรฐานการครองชีพ ทั้งนี้ ไม่รวมรายได้) มีความเกี่ยวข้อง (Correlation) กันในระดับสูงและมีนัยสำคัญทางสถิติ
กล่าวคือ ประเทศที่มีดัชนีความยากจนมิติเดียวสูงมักจะเป็นประเทศที่มีดัชนีความยากจนหลายมิติสูงเช่นกัน ซึ่งไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจนัก เนื่องจากประเทศที่มีความยากจนด้านรายได้/ค่าใช้จ่ายต่ำ มักเป็นประเทศรายได้สูงหรือรายได้ปานกลาง ค่อนไปทางสูง มีขนาดเศรษฐกิจกลาง-ใหญ่ ทำให้รัฐบาลมีทรัพยากรในการบริหารจัดการสวัสดิการที่เพียงพอ
นอกจากนั้น นักวิจัยยังพบว่า ผู้ที่มีความยากจนหลายมิติมักจะเป็นคนที่เผชิญกับปัญหาความยากจนทางรายได้/ค่าใช้จ่ายที่รุนแรง ซึ่งเป็นกลุ่มคนที่ต้องการการช่วยเหลือจากภาครัฐอย่างเร่งด่วน อย่างไรก็ตาม งานวิจัยเน้นย้ำว่าแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันในเรื่องของความยากจนมิติตัวเงินและความยากจนหลายมิติ ผู้กำหนดนโยบายจึงต้องศึกษาเชิงลึกเพื่อให้สามารถออกแบบนโยบายที่ลดความยากจนทั้งสองแบบได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เมื่อคำนึงถึงแนวทางในการลดความยากจน กรอบแนวคิดที่สำคัญในทางเศรษฐศาสตร์ในการแก้ไขปัญหาความยากจน คือ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วและยั่งยืน (Rapid and sustained economic growth) ยังได้รับการยอมรับว่าเป็นเครื่องมือที่ดีและมีประสิทธิภาพมากที่สุดในการลดความยากจน สาเหตุเป็นเพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (การเพิ่มขึ้นของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศที่แท้จริงหรือ Real GDP) หมายถึงการเพิ่มขึ้นของรายได้ซึ่งเป็นอำนาจซื้อที่แท้จริง (Purchasing power) ของประชากร
งานวิจัยในอดีตชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ที่เกือบจะเป็น 1:1 ระหว่างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกับรายได้ของผู้ที่มีรายได้น้อยที่สุด แต่กลไกดังกล่าวอาจมีปัญหาในบริบทของสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำในหลายมิติอย่างไทย โครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่เหลื่อมล้ำทำให้ประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกระจุกตัวอยู่ที่กลุ่มนายทุน/เจ้าของธุรกิจ ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกับรายได้ของคนกลุ่มล่างลดน้อยลง
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลในประเทศกำลังพัฒนาจึงใช้มาตรการอื่น ๆ เพิ่มเติม เพื่อการันตีรายได้ และ/หรือค่าใช้จ่ายของคนจน เช่น การให้เงินช่วยเหลือ ซึ่งของไทยมีตัวอย่างจากโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่โครงการดังกล่าวมีปัญหาการคัดกรองคนจน โดยนักวิจัยจากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ได้แก่ พิทวัส พูนผลกุล, ธนพล กองพาลี, และธนิสา ทวิชศรี ใช้ข้อมูลการสำรวจเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (Socio-Economic Survey: SES) ปี ค.ศ. 2564 และ 2566 บทความชี้ให้เห็นว่าโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีปัญหาเรื่องการตั้งเกณฑ์คุณสมบัติที่ไม่สอดคล้องกับคุณสมบัติของคนจน (Design error) การไม่สามารถคัดกรองคุณสมบัติได้อย่างแม่นยำ (Screening error) และการคัดกรองแล้วให้สิทธิประโยชน์หลายปีโดยไม่คัดกรองซ้ำ (Time-lag error)
อย่างไรก็ตาม แม้เราจะพอเห็นภาพว่าโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีปัญหา แต่ยังคงมีคำถามอีกหลายข้อที่เป็นโจทย์ให้กับภาครัฐและนักวิชาการ ไม่ว่าจะเป็น เงินให้เปล่ารายได้แบบไม่มีเงื่อนไขอย่างบัตรสวัสดิการแห่งรัฐช่วยลดความยากจนได้จริงหรือไม่ คำถามต่อมาคือ หากเรารู้ว่าโครงการดังกล่าวไม่มีประสิทธิภาพในการลดความยากจนอย่างมีนัยสำคัญ มีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใดที่จะยกเลิกโครงการดังกล่าว
ความคิดเห็นส่วนตัวของผมนั้น ผมมองว่า การยกเลิกโครงการนี้มีลักษณะ “Politically impossible” หรือเป็นไปไม่ได้ในทางการเมืองที่จะยกเลิกโครงการดังกล่าว เพราะผู้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีมากถึง 14 ล้านคน และการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมาเมื่อปี พ.ศ. 2566 เกิดการ “Bid” ระหว่าง 2 พรรคการเมืองเพื่อเพิ่มประโยชน์ในบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
การยกเลิกจึงอาจหมายถึงการสูญเสียคะแนนเสียง ซึ่งอาจเสี่ยงเกินไปสำหรับพรรคการเมืองที่จะขยับในเรื่องดังกล่าว หนทางที่เหลือคงหนีไม่พ้นการปรับปรุงโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐให้ดีขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การตามหาคนจนอีกครึ่งหนึ่งที่ยังไม่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
ในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา ไทยถือเป็น Success story ในการพัฒนาเศรษฐกิจ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่องและยาวนานทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ และความยากจนลดลงอย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม ความยากจนในมิติอื่น ๆ ยังคงเป็นโจทย์ระยะยาวที่สำคัญไม่แพ้ภารกิจการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
ชำแหละบัตรคนจน: จนจริง 1.4 ล้านคนหลุด ไม่จน 10.1 ล้านคนได้
เผยดัชนีความจนหลายมิติ(MPI) คนไทย”จน-เสี่ยงจน”เกือบครึ่งประเทศ
