รื้อกับดักความไม่มั่นคงที่อยู่อาศัย ‘คนจนเมือง’

ที่ผ่านมาเราใช้ “การอุดหนุน” หรือ “สงเคราะห์” ผ่านกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) เป็นหลัก หรือสนับสนุนให้คนจนรวมตัวกันเพื่อต่อรองเรื่องที่อยู่อาศัย ซึ่งพบว่ายังคงมีช่องว่างและไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างครอบคลุม การค้นหาเครื่องมือใหม่ ๆ จึงจะเป็นหนทางไปสู่การแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ

Policy Watch – The Active ไทยพีบีเอส ได้จัดงาน “เส้นทางความเหลื่อมล้ำ” ณ หอศิลปวัฒนธรรมแห่งกรุงเทพมหานคร โดยในวันแรกของการจัดงานนั้น ภาคีเครือข่ายและประชาชนที่สนใจ ได้มาร่วมเดินชมนิทรรศการ และแลกเปลี่ยนมุมมองความจนในระดับโครงสร้างและนโยบาย

โดยมีหนึ่งในกิจกรรมที่น่าสนใจคือ  “Mini Forum : Talk & Action” ที่ได้ชวน สำนักงานพัฒนาที่อยู่อาศัย กรุงเทพมหานคร, มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย, Bangkok City Lab และภาคีเครือข่ายด้านที่อยู่อาศัย มาพูดคุยแบบเจาะลึก เพื่อค้นหา “เครื่องมือ” ใหม่ ๆ ที่จะช่วยแก้ปัญหา “การเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนจนเมือง รวมถึงผู้มีรายได้น้อย” ให้พวกเขาสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้มากขึ้นและยั่งยืน

คนรายได้น้อยและชนชั้นกลางกำลังเข้าถึง “ที่อยู่อาศัย” ยากขึ้น 

ผลสำรวจความเหลื่อมล้ำของธนาคารโลก แม้จะพบว่าประเทศไทยมีดัชนีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจต่ำกว่าสหรัฐอเมริกา มาเลเซีย และจีน แต่ความเหลื่อมล้ำทางสังคมและด้านที่อยู่อาศัยยังคงมีให้เห็นอย่างเด่นชัด

“10% ของคนรวยในประเทศมีรายได้รวมกันกว่าครึ่งหนึ่งของรายได้ทั้งหมด ขณะที่ 20% ของคนจนกลับมีรายได้เพียง 5% ของทั้งประเทศ ความเหลื่อมล้ำทางรายได้นี้สะท้อนให้เห็นว่าคนจนมีศักยภาพน้อยมากที่จะใช้ชีวิตปกติ เมื่อราคาที่ดินและบ้านแพงขึ้น คนรายได้น้อยที่มีต้นทุนสูง ย่อมเผชิญความยากลำบากในการมีที่อยู่เป็นของตัวเองช้าขึ้นไปอีก” วิชัย วิรัตกพันธุ์  อดีตรองกรรมการผู้จัดการธนาคารอาคารสงเคราะห์

“ความต้องการที่อยู่อาศัยของทั้งประเทศ” มีอยู่ 300,000 – 400,000 หน่วย โดยครึ่งหนึ่งของการโอนกรรมสิทธิ์กระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯและปริมณฑล ส่วนที่เหลือกระจายตัวอยู่ในตัวเมืองใหญ่ สิ่งเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า ไม่ใช่แค่กรุงเทพฯและปริมณฑลเท่านั้นที่มีความต้องการที่อยู่อาศัย แต่เมืองใหญ่อย่างเชียงใหม่ ก็ต้องการที่อยู่อาศัยมากขึ้นเช่นเดียวกัน

แต่การเข้าถึงที่อยู่อาศัยกลับเลวร้ายลงหลังวิกฤติโควิด-19 ไม่เฉพาะแค่คนรายได้น้อยที่ “ขอสินเชื่อยาก” ยังรวมถึงคนชนชั้นกลางด้วย ที่ธนาคารมองว่าหากไม่มีทั้งหลักประกันและเครดิต การอนุมัติคงเป็นไปได้ยาก เพราะท่ามกลางวิกฤตเศรษฐกิจธนาคารต้องรักษาระดับความเสี่ยงของตัวเองด้วย

“ยื่นกู้บ้านต่ำกว่า 3 ล้านบาทไปร้อยราย มีเพียง 30 รายที่ผ่าน อีก 70 รายถูกปฏิเสธ เพราะธนาคารต้องรักษาระดับความเสี่ยงของตนเอง” วิชัย วิรัตกพันธุ์  อดีตรองกรรมการผู้จัดการธนาคารอาคารสงเคราะห์

มากกว่านั้น “ตลาดที่อยู่อาศัย” ก็แปรเปลี่ยนไป ตลาดบ้านหรูราคา 10 ล้านบาทขึ้นไปเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง ขณะที่ตลาดบ้านคนมีรายได้น้อย มีสัดส่วนแค่ 1% หรือ 2,000 หน่วยเท่านั้น ทำให้ผู้มีรายได้น้อยหลายคนต้องหันไปพึ่งคอนโดมิเนียม ที่มีราคาต่ำกว่า ซึ่งอาจไม่เหมาะสมกับบริบทชีวิตของพวกเขาจริง ๆ

อย่างไรก็ตามที่ผ่านมารัฐบาลพยายามแก้ปัญหาด้วยกลไก “อุดหนุน” หรือ “สงเคราะห์” ผ่านโครงการต่าง ๆ เช่น บ้านเอื้ออาทร แต่ก็ล้มเหลว เพราะขาดการสำรวจความต้องการที่แท้จริง อีกทั้งโครงการอย่างบ้าน BOI (โครงการที่อยู่อาศัยที่ได้รับการสนับสนุนทุนจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน) ก็ไปตกอยู่กับนักเก็งกำไรมากกว่าคนรายได้น้อย การใช้เงินภาษีมาอุดหนุนจึงดูเหมือนเป็นการ “ถมไม่เต็ม” กับปัญหาที่ใหญ่และซับซ้อนมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะในภาวะเศรษฐกิจฝืดเคืองและจำนวนคนจนที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

ปัญหาที่อยู่อาศัยคนจน ไม่ใช่แค่บ้านแพง แต่เป็นความล้มเหลวเชิงระบบ

“ปัญหาการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนรายได้น้อย ไม่ได้เกิดจากบ้านแพงเพียงอย่างเดียว แต่เป็น ‘ความล้มเหลวของตลาดเชิงระบบ’ ที่เกิดขึ้นซับซ้อน ซ้ำซาก ตั้งแต่การหาที่ดิน การก่อสร้าง การกระจายสิทธิ์ ไปจนถึงแหล่งเงินทุน” ผศ.ชูชาติ เตชะโพธิวรคุณ  คณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

โดย ผศ.ชูชาติ เตชะโพธิวรคุณ  คณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายว่า เรื่อง “ที่อยู่อาศัย” เป็นกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับ 4 ตลาด ได้แก่

1. ตลาดที่ดิน
2. ตลาดการก่อสร้าง
3. ตลาดการกระจายสิทธิ์
4. ตลาดเงิน ทุกขั้นตอนตั้งแต่การหาที่ดินไปจนถึงการอยู่อาศัยและซ่อมแซมบ้าน ทั้งหมดนี้ล้วนใช้เงินทั้งนั้น

การเข้าไม่ถึงที่อยู่อาศัย จึงถือเป็นความล้มเหลวของตลาดที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ ซึ่งเกิดขึ้นมาจากกลไกการตัดสินใจของผู้ซื้อและผู้ขาย สามารถสรุปออกมาเป็น 3 ปัญหาได้ดังนี้

1.ที่ดินแพง ต้นทุนการก่อสร้างสูง กฎหมายไม่เอื้อ : คนรายได้น้อยหมดสิทธิ์มีบ้านในฝัน

ราคาที่ดินที่พุ่งสูงขึ้นเรื่อย ๆ และต้นทุนการก่อสร้างที่เพิ่มสูงขึ้น กลายเป็นกำแพงขนาดใหญ่ที่ทำให้ฝันของคนรายได้น้อย ยังเป็นภาพที่เลือนราง จับต้องไม่ได้

ไม่เพียงเท่านั้นกฎหมายที่ดินและกฎหมายควบคุมอาคาร ยังไม่เอื้อต่อการใช้ประโยชน์จากที่ดินรกร้าง รวมถึงการสร้างที่อยู่อาศัยราคาถูกในพื้นที่ที่เหมาะสม

ยกตัวอย่างประเด็นหนึ่งในข้อกฎหมายอาคาร ที่กำหนดให้การก่อสร้างอะไรต้องมีการออกแบบและขออนุญาตอย่างถูกกฎหมาย นี่จึงกลายเป็นอีกหนึ่งกับดักที่ทำให้คนรายได้น้อยติดหล่ม เพราะลำพังแค่หารายได้ให้เพียงพอใช้จ่ายก็ว่ายากแล้ว ยังต้องบวกเพิ่มต้นทุนด้านการออกแบบและการขออนุญาตตามขั้นตอนของรัฐ

ผลลัพธ์ที่ตามมาคือ เมื่อบ้านไม่ถูกกฎหมาย ก็ไม่สามารถขอทะเบียนบ้านได้ ทำให้ต้องพึ่งพา การใช้ไฟฟ้าและน้ำจากแหล่งที่ไม่ถูกต้อง ซึ่งหมายถึงการจ่ายค่าน้ำค่าไฟในราคาที่แพงกว่าคนทั่วไป กลายเป็นวงจรที่ซ้ำเติมภาระค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันของคนรายได้น้อยให้หนักอึ้งยิ่งขึ้นไปอีก

หรืออีกประเด็นหนึ่ง คือการทำโครงการพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชนสาธารณะ (BOD) แม้กฎหมายจะอนุญาตให้ทำได้ แต่ปริมาณพื้นที่ก็อาจไม่เพียงพอต่อความต้องการ และยังต้องเผชิญกับปัญหานักเก็งกำไร ที่คอยฉวยโอกาส ทำให้ที่ดินเหล่านี้หลุดมือไปจากผู้ที่ต้องการจริง ๆ

2.ไร้หลักประกัน ไร้เครดิต : คนรายได้น้อยกู้เงินไม่ได้

ปัญหาใหญ่ของคนรายได้น้อยคือ “การเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุน” เพราะพวกเขาไม่มีหลักประกัน ไม่มีรายได้ประจำหรือสม่ำเสมอ ทำให้ธนาคารพาณิชย์มองว่าเป็นกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูง และแม้บางคนจะมีบ้านเป็นหลักประกัน แต่ถ้าไม่มีเครดิตทางการเงินหรือ ธนาคารก็ปฏิเสธการให้สินเชื่อ

3.ปัญหาความที่อยู่อาศัย เป็นปัญหาซับซ้อน : ต้องอาศัยการจัดการเชิงระบบ

คนรายได้น้อยถือเป็นคนบุคคลหนึ่ง ที่มีปัญหา ความต้องการที่แตกต่างกัน และมีสิทธิ์ที่จะเลือก การแก้ไขปัญหาที่มองมุมเดียว หรือใช้รูปแบบเดียว จึงไม่สามารถทำได้ ต้องอาศัยการจัดการเชิงระบบ

บทเรียน “ที่อยู่อาศัย” จากต่างแดนที่ไทยต้องรู้

ผศ.สักรินทร์ แซ่ภู่ หัวหน้าโครงการขจัดความยากจนแบบเบ็ดเสร็จและแม่นยำระดับจังหวัด หน่วยบริหารจัดการทุนเพื่อการพัฒนาเชิงพื้นที่ มองว่า การแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยของคนรายได้น้อย อาจต้องเรียนรู้จากต่างประเทศและใช้กลไกท้องถิ่นให้มากขึ้น โดยยกตัวอย่างประเทศที่น่าสนใจดังนี้

“อังกฤษ” ใช้ 2 กลไกสำคัญ ได้แก่

• กฎหมายที่ดินแบบ Fee Simple คือที่ดินทั้งหมดเป็นของกษัตริย์ ส่วนประชาชนชาวอังกฤษถือเป็น “ผู้ถือครองสิทธิ์” ที่สามารถใช้สิทธิในที่ดินอย่างเต็มที่และไม่มีข้อจำกัด ซึ่งอาจทำให้เกิดความยืดหยุ่นในการจัดการปัญหาการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อยมากกว่า แตกต่างจากประเทศไทยที่ไม่ว่าใครถือครอง “โฉนดที่ดิน” รัฐจะรับรองให้ว่าคุณเป็นเจ้าของโดยตรงเด็ดขาด 100% และไม่มีใครเหนือกว่า
• กฎหมายมรดกที่มีอัตราภาษีและเกณฑ์การเก็บที่เข้มงวด ส่งผลให้เกิดกระบวนการกระจายการถือครองที่ดิน

ขณะที่ “สิงคโปร์” มีนโยบายกำหนดสิทธิ์เช่าระยะยาว ซึ่งกำหนดไว้ค่อนข้างจำกัด โดยผู้ซื้อจะมีสิทธิ์ในการเช่าที่อยู่อาศัยได้เพียง 2 ครั้งเท่านั้น ครั้งแรกกับพ่อแม่ และครั้งที่สองกับคู่สมรม เพื่อสร้างครอบครัวของตัวเอง ที่สำคัญคือหากมีการหย่าร้าง รัฐบาลจะมีมาตรการให้บังคับขาย และคู่หย่าร้างนั้นจะไม่สามารถเช่าใหม่ได้อีก ซึ่งการลงโทษที่เข้มงวดนี้ เพื่อควบคุมการใช้สิทธิ์และราคา ไม่ใช่เพื่อเก็งกำไร และเป็นกลไกที่จูงใจคู่สมรสพิจารณาเรื่องหย่าร้างอย่างรอบคอบมากขึ้น

นอกจากนี้ สิทธิ์ที่อยู่อาศัยของพวกเขา ยังผูกอยู่กับเงินประกันสังคมด้วย ดังนั้นเมื่อไรที่พวกเขาตั้งใจจะเช่าบ้านในระยะยาว เงินที่จ่ายประกันสังคมก็จะกลายเป็นเงินดาวน์บ้านในทันที

“จากการศึกษาเขตชั้นใน เราพบว่าคนอยากอยู่ในเมือง แต่กลับมีที่ดินเอกชนรกร้าง ในเขตชั้นในมีอยู่ถึง 93 แปลง

นี่สะท้อนให้เห็นว่า ‘กฎหมายบ้านเรายังเทอะทะ ล้าสมัย’ ซึ่งต้องแก้ อย่างแรกควรเริ่มที่ ‘กฎหมายควบคุมอาคาร’ เพื่อให้สามารถนำที่ดินที่ถูกทิ้งร้างมาพัฒนาและใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ไม่ใช่แค่สร้างตึกใหม่ ๆ เพื่อแก้ปัญหา ‘การเข้าถึงที่อยู่อาศัย’ เพียงอย่างเดียว

อีกปัจจัยสำคัญคือ ‘แรงจูงใจ’ เพราะเหตุผลหนึ่งที่คนตัดสินใจเลือกซื้อที่อยู่อาศัยข้างนอกเมือง เพราะซื้อในเมืองแพง ดังนั้นเราอาจต้องร่วมกันไขอะไรบางอย่าง เพื่อให้เกิดกระบวนการร่วมทุน หรือสร้างที่อยู่อาศัยรูปแบบใหม่ที่มีพื้นที่ร่วมกัน เช่น ห้องครัวร่วมกัน เพื่อลดค่าค่าใช้จ่ายตรงนี้ ให้กลายเป็นการสนับสนุนที่ดี”

ผศ.สักรินทร์ แซ่ภู่ หัวหน้าโครงการขจัดความยากจนแบบเบ็ดเสร็จและแม่นยำระดับจังหวัด หน่วยบริหารจัดการทุนเพื่อการพัฒนาเชิงพื้นที่

นอกจากนี้ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ยังเป็นพลังสำคัญ ที่จะช่วยออกแบบและจัดการที่อยู่อาศัยสำหรับคนรายได้น้อยได้อย่างตรงกับความต้องการ เพราะถือเป็นหน่วยงานที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุด

ยกตัวอย่าง “เทศบาลร้อยเอ็ด” ได้ใช้แนวคิดบ้านมั่นคง มาทำโครงการบ้านเทิดไท้ โดยใช้งบประมาณของเทศบาลเองสร้างบ้านจำนวน 70 หลัง โดยให้สิทธิ์อยู่อาศัยในระยะยาวแก่ผู้มีรายได้น้อย ซึ่งสามารถส่งต่อสิทธิ์แบบ “เส้นตรง” คือพ่อแม่สามารถส่งต่อให้ลูกของตัวเองได้เท่านั้น หากไม่มีผู้สืบทอดหมดสายตรงตามเงื่อนไข สิทธิ์นั้นจะถูกส่งต่อให้คนอื่นต่อไป

ข้อเสนอรื้อกับดักที่ “อยู่อาศัย” เพื่อชีวิตที่มั่นคง

วงเสวนาได้เสนอแนวทางแก้ไขที่เน้นการ “จัดการเชิงระบบ” และการนำ “ตลาดทุน” เข้ามามีบทบาทดังนี้

• นโยบายที่อยู่อาศัย ต้องเป็นนโยบายระดับชาติ คือทำระยะยาว ไม่เปลี่ยนตามการเมือง เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการและการเปลี่ยนแปลงของสังคม
• ปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัยและไม่เอื้อต่อการสร้างที่อยู่อาศัยของคนรายได้น้อย โดยเฉพาะกฎหมายที่ดิน มรดก และการควบคุมอาคาร
• ปรับระบบกรรมสิทธิ์ โดยอาจคำนึงถึงเรื่องการเป็น “ผู้ถือครองสิทธิ์” เหมือนอย่างที่อังกฤษทำ
• การเพิ่มความเข้มงวดในเก็บภาษีมรดก
• สร้างแรงจูงใจและเครื่องมือทางการเงินใหม่
  • เข้าใจความต้องการของคนรายได้น้อย และนำมาปรับเป็นนโยบายที่แก้ปัญหาได้อย่างตรงจุด
  • ตั้งกองทุนที่อยู่อาศัยของคนมีรายได้น้อยโดยเฉพาะ โดยใช้เงินจากแหล่งทุนภาครัฐ
  • ขยายแหล่งเงินในท้องถิ่น ในยามจำเป็นคนรายได้น้อยมักพึ่งโรงรับจำนำหรือสหกรณ์ออมทรัพย์ รัฐควรสนับสนุนกลไกเหล่านี้ หรือให้ อปท. เข้ามามีบทบาทในการเป็นแหล่งเงินทุนทางเลือก
  • ขยายบทบาท (บสย.) ด้วยการแก้กฎหมายเพื่อขยายบทบาทของบริษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) ให้ครอบคลุมการค้ำประกันผู้กู้ที่มีความเสี่ยงสูงอย่างเกษตรกร หรือกลุ่มคนรายได้น้อยที่ปัจจุบันยังไม่ได้รับการดูแล
  • ใช้สิทธิ์เช่าเป็นหลักประกัน เสนอให้สิทธิ์การเช่าระยะยาว สามารถนำมาใช้เป็นหลักประกันในการซื้อบ้านได้ เพื่อเพิ่มโอกาสการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนรายได้น้อย แก้ปัญหาไร้หลักประกัน ไร้เครดิต
• เพิ่มการมีส่วนร่วมของท้องถิ่นในการเข้ามาแก้ปัญหา อาทิ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคประชาสังคม และกลุ่มประชาชนทั่วไป
• มีกลไกการจับคู่ความต้องการกับที่อยู่อาศัย โดยอาจอาศัยความเชี่ยวชาญของเอกชน นอกเหนือจากรัฐ เข้ามามีส่วนร่วม

ปัญหาการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของคนไทยนั้นซับซ้อน และการแก้ปัญหาด้วยนโยบายสงเคราะห์แบบเดิม ๆ ไม่สามารถตามทันการเปลี่ยนแปลงของสังคม จึงจำเป็นต้องแก้เชิงระบบ ทั้งด้านกฎหมาย การเงิน และบทบาทของท้องถิ่นอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตามแม้เส้นทางสู่การมีบ้านที่เท่าเทียมสำหรับทุกคนอาจต้องใช้เวลายาวนานถึงสามชั่วอายุคน แต่การเริ่มต้นลงมือแก้ไขในวันนี้ คือสิ่งที่เราต้องเร่งทำเพื่ออนาคตที่มั่นคงสำหรับทุกคน