เศรษฐกิจ
งาน PIER Research Brief ของ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ หัวข้อ “ย้อนมอง 16 ความคิดเพื่อชีวิตคนไทย: สำรวจความคืบหน้าและทางออกที่ต้องเร่งทำ” โดยได้มีการสะท้อนสภาพปัญหาเชิงโครงสร้างของไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมา จากนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจ การศึกษา สิ่งแวดล้อม การปฏิรูปภาษี และการปรับปรุงกฎหมาย พร้อมมีข้อเสนอเชิงนโยบาย 5 เรื่อง ที่รัฐบาลใหม่จะต้องเร่งทำ เพื่อหาทางออกให้กับประเทศไทย
เสนอคูปองกระตุ้นโรงเรียนพัฒนาการศึกษา
ในงานเริ่มต้นพูดคุยด้วยเรื่องการศึกษา รศ. วีระชาติ กิเลนทอง ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเพื่อการประเมินและออกแบบนโยบาย (RIPED) มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ได้สะท้อนถึงการแก้ปัญหาเรื่องการศึกษาไทยของรัฐบาลในช่วงที่ผ่านมานั้น ที่มองไม่เห็นถึงจุดคานงัดของการแก้ปัญหาการศึกษาที่ช่วยให้เด็กมีพัฒนาการที่ดีขึ้น เพราะมีแต่เรื่องการแก้ปัญหาหนี้สินของครูที่ไม่ได้ช่วยในเรื่องของพัฒนาการเด็ก
รัฐบาลควรออกแบบระบบการศึกษาให้ครูและผู้บริหารสถานศึกษามีแรงจูงใจ โดยใช้ระบบแรงจูงใจที่ดี ด้วยการสนับสนุนครูที่มีความตั้งใจและสามารถพัฒนาเด็กได้จริง ให้ได้รับการตอบแทนมากกว่าคนที่ขาดความกระตือรื้อร้นในการทำงานหรือเอาใจแต่เจ้านาย
นอกจากนี้ต้องกระจายอำนาจทางการศึกษาไปถึงปกครอง โดยจากการศึกษาในต่างประเทศพบว่า หากให้ผู้ปกครองเข้ามามีบทบาทก็จะช่วยให้ติดตามการเรียนการสอนของเด็กมากขึ้น
ขณะเดียวกันควรทำควบคู่กับการให้ความรู้ผู้ปกครองเกี่ยวกับการใช้สิทธิ์หรืออำนาจที่ได้มา ให้ช่วยระดับคุณภาพการศึกษา หรืออาจใช้ระบบคูปองการศึกษา ให้ผู้ปกครองเลือกที่โรงเรียนให้ลูก คือ หากเด็กเข้าเรียนที่ไหน งบประมาณก็จะเข้าโรงเรียนนั้นตามจำนวนเด็กนักเรียน ก่อให้เกิดการแข่งขันในระบบการศึกษา ซึ่งจะทำให้โรงเรียนกลับมามุ่งเน้นเรื่องพัฒนาคุณภาพการศึกษา
รัฐบาลควรมองการศึกษาเป็นการพัฒนาทุนมนุษย์ที่เป็นระบบเปิด ไม่ควรปิดกั้นให้ครูต้องเรียนจบเฉพาะด้านการศึกษาหรือครูเท่านั้น แต่ต้องเปิดโอกาสให้ผู้เชี่ยวชาญในหลายสาขา โดยเฉพาะด้านจิตวิทยา และวิทยาศาสตร์ทางสมอง เข้ามาร่วมให้ความรู้ด้วย เพราะการส่งเสริมให้ผู้เรียนต้องคิดเป็น ซึ่งต้องอาศัยความเข้าใจและสมองของผู้เรียน
การศึกษาที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องมีแนวนโยบายที่ตั้งอยู่บนฐานข้อมูลและงานวิจัยที่น่าเชื่อถือ โดยเสนอให้ภาครัฐรวบรวมและจัดระเบียบข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาทุนมนุษย์ เริ่มจากตั้งแต่ในครรภ์ไปจนถึงวัยทำงาน และกำหนดให้ทุกนโยบายที่ใช้งบประมาณจำนวนมากต้องเก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบ และต้องมีผลสัมฤธิ์หรือสรรถนะของผู้เรียนประกอบด้วยเสมอ รวมถึงรัฐบาลต้องยอมรับว่าบางนโยบายที่ทำอาจจะไม่ประสบความสำเร็จ จึงควรสนับสุนให้มีการทดลองสุ่มแบบมีกลุ่มควบคุม (RCT) เพื่อป้องกันการนำนโยบายที่ไม่มีประสิทธิภาพมาใช้ซ้ำในอนาคต และเพื่อให้ได้บทเรียนที่ชัดเจนในการตัดสินในเชิงนโยบายอย่างมีคุณภาพ
เลิกอุดหนุนเกษตรกรแบบให้เปล่า
การพัฒนาสินค้าเกษตรไทยให้สามารถแข่งขันในตลาดโลก ที่ผ่านมายังมีจำกัดอยู่ในเฉพาะผู้ประกอบการรายใหญ่ แต่สินค้าเกษตรที่เป็นต้นน้ำยังคงสูญเสียความสามารถในการแข่งขันจากผลิตภาพ (กระบวนการผลิต) ที่ต่ำ เพราะเผชิญต้นทุนการผลิตที่สูง และมีคุณภาพที่ไม่แตกต่างจากคู่แข่ง ส่งผลให้เกษตรกรไทยส่วนใหญ่มีรายได้ต่ำและก่อหนี้สินจนเกินศักยภาพชำระคืน จนกลายข้อจำกัดในการปรับตัว
นอกจากนี้รัฐบาลมักส่งเสริมเกษตรกรต้นน้ำ แต่ไม่เชื่อมตลาดและอุตสาหกรรมปลายน้ำ ทำให้สินค้าเกษตรไม่มีตลาดรองรับ อีกทั้งนโยบายที่ผ่านมายังคงเน้นการอุดหนุนเป็นหลัก
ข้อเสนอจาก โสมรัศน์ จันทรัตน์ ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ มีดังนี้
- ภาครัฐควรร่วมมือกับภาคเอกชนในการขึ้นทะเบียนและพัฒนาแพลตฟอร์ม ที่เชื่อมตั้งแต่ผู้รับซื้อ อุตสาหกรรมปลายน้ำ ผู้ประกอบการกลางน้ำ และเกษตรกรต้นน้ำ เพื่อนำไปออกแบบนโยบายอย่างเป็นระบบ โดยจะช่วยเปิดโอกาสให้ผู้ประการกลุ่มต่าง ๆ มองเห็นช่องทางใหม่และเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น นำไปขยายผลที่มีทิศทางชัดเจน และเอื้อต่อการพัฒนาการตรวจสอบย้อนกลับ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของการแข่งขันในตลาดโลก
- รัฐต้องส่งเสริมตัวกลางเชื่อมเกษตรกรรายย่อยเข้าด้วยกัน ในการรวมแปลง รวบรวม แปรรูป โดยตั้งแต่ต้นน้ำไปถึงตลาดปลายน้ำได้ ซึ่งเป็นการรวมคนตัวเล็กให้กลายเป็นคนตัวใหญ่ เช่น สหกรณ์ วิสาหกิจชุมช เป็นต้น เพื่อประหยัดพื้นที่ต่อขนาดและสร้างแต้มต่อกับรายใหญ่ ช่วยลดต้นทุนเกษตรกรรายย่อย รวมถึงต้องลดกฎระเบียบที่ทำให้รายย่อยแข่งขันได้ด้วย
- ปรับบทบาทภาครัฐไปเป็นผู้สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการพัฒนาตลาดห่วงโซ่ โดยมุ่งรัฐต้องลดข้อจำกัดเชิงโครงสร้างต่าง ๆ ไปพร้อมกับส่งเสริมให้ภาคเอกชนลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น เช่น แหล่งน้ำ โลจิสติกส์ การพัฒนา การถ่ายทอดนวัตกรรม และระบบริหารจัดการความเสี่ยง
นอกจากนี้เปลี่ยนการอุดหนุนเกษตรกรแบบให้เปล่า เป็นช่วยเหลือแบบตรงจุด เพื่อสนับสนุนกลุ่มที่มีศักยภาพให้อยู่รอดเติบโตได้อย่างยั่งยืน และต้องนำเทคโนโลยีเข้ามาช่วย เช่น ใช้ข้อมูลดาวเทียมติดตามผลผลิตรายแปลง ซึ่งจะทำให้ภาครัฐสามารถคาดการณ์ผลผลิตได้แม่นยำ ซึ่งช่วยจัดการความเสี่ยงด้านราคา ตรวจจับความเสียหายของผลผลิตและพัฒนสระบบประกันภัยพืชผลที่มีประสิทธิภาพ และออกแบบการช่วยเหลือที่สอดคล้องกับการปรับตัวของเกษตรกร รวมถึงป้องกันการสวมสิทธิ์ได้
เร่งดัน พ.ร.บ.โลกร้อน ก่อนตกขบวนเวทีโลก
ไทยมีการปรับเป้าหมายปล่อยก๊าซเรือนประจกเป็นศูนย์ (Net Zero) ให้เร็วขึ้น 15 ปี จากเดิมปี 2608 เป็นปี 2593 โดยมีการประกาศไว้ในการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 30 (COP30)
แต่ กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ อธิบายว่าเป้าหมายดังกล่าวไม่ได้มีพันธะพูกพันตามกฎหมาย หรือกฎหมายบังคับใช้ยังไม่มี ซึ่งก็คือ พระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (พ.ร.บ.โลกร้อน) จึงไม่เกิดแรงจูงใจผู้ประกอบการเอกชนและผู้บริโภคลดก๊าซเรือนกระจก
หากยังเป็นเช่นนี้ต่อไปจะเผชิญความเสี่ยงจากต่างประเทศที่เริ่มมีการออกกฎระเบียบและมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวดมากขึ้น เช่น CBAM มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป (EU) และ EUDR มาตรการที่กำหนดให้สินค้าส่งเข้ายุโรปต้องปลอดจากการตัดไม้ทำลายป่า เป็นต้น ซึ่งมาตรการเหล่านี้จะทำให้สินค้าไทยแข่งขันได้น้อยลง
ขณะเดียวกันยังมีแรงกดดันจากบริษัทข้ามชาติและนักลงทุนต่างประเทศที่ต้องการไฟฟ้าสะอาด โดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจที่ต้องการไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน 100% (RE100)
กรรณิการ์ เสนอแนวทางที่รัฐบาลต้องเร่งทำ
- ให้รัฐบาลเร่งผลักดันบังคับใช้กฎหมาย พ.ร.บ.โลกร้อน และให้เกิดระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (EST) เพื่อสร้างแรงจูงใจให้หลายภาคส่วนต้องลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก แม้ปัจจุบันรัฐจะเริ่มเก็บภาษีคาร์บอน แต่อัตราภาษียังไม่ช่วยจูงใจเท่าที่ควร
- ส่งเสริมเปิดตลาดไฟฟ้าเสรี ให้ภาคอุตสาหกรรมและธุรกิจที่ต้องการพลังงานสะอาด 100% สามารถซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียนได้โดยตรง เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
- เร่งสื่อสารเชิงรุกกับผู้ประกอบการให้ตระหนักถึงผลกระทบจากมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมของต่างประเทศ และสนับสนุนให้ผู้ประกอบการประเมินความเข้มข้นการปล่อยก๊าซคาร์บอนในสินค้า และหาเทคโนโลยีที่เหมาะสมกับธุรกิจช่วยลดปล่อยก๊าซคาร์บอนมากขึ้น ควบคู่กับการหาตลาดส่งออกเพิ่มเติม
ลดรายจ่าย ขยายฐานภาษี ทางรอดการคลัง
แผนการคลังระยะปานกลางของประเทศ ได้ประมาณการในงบปี 69 เศรษฐกิจไทยจะเติบโตสูง 1.7% และ 0.5% แต่หลายสำนักงานวิจัยและธนาคารแห่งประเทศประไทย (ธปท.) ประเมินทั้งสองสิ่งนี้ไว้ต่ำกว่านั้น ซึ่งอาจทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) มีโอกาสขยับขึ้นถึง 70% เร็วขึ้นในปลายปี 69 หรือปี 70 ซึ่งเร็วกว่าแผนการคลังระยะปานกลางที่คาดว่าจะเกิดขึ้นปี 71 ดังนั้นการขยับเพดานหนี้สาธารณะอาจหลีกเลี่ยงไม่ได้
ในขณะเดียวกันรัฐยังคงขาดดุลสูงต่อเนื่องทุกปีที่ 4% ต่อจีดีพี และรายจ่ายยังคงเพิ่มขึ้นราว 3 – 4% ต่อปี ซึ่งสถานการณ์มีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น เพราะรัฐต้องมีภาระค่าใช้จ่ายสวัสดิการเมื่อไทยเข้าสู่สังคมสูงวัยแบบสมบูรณ์
อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เชื่อว่าสิ่งนี้จะเป็นปัญหาแรกที่รัฐบาลใหม่จะต้องเผชิญเมื่อเข้ามาบริหารประเทศ ดังนั้นจึงต้องหาวิธีทำให้ฐานะการคลังไทยดีขึ้นในะยะยาวและนักลงทุนต่างชาติยังคงเชื่อมั่น ดังนี้
- ปรับลดการใช้จ่ายของภาครัฐ โดยเฉพาะรายจ่ายประจำ ซึ่งปัจจุบันมีสัดส่วนสูงถึง 70% ของงบประมาณทั้งหมด พร้อมทั้งยกระดับคุณภาพการลงทุนภาครัฐ ให้เป็นการลงทุนที่ช่วยยกระดับผลิตภาพ (ศักยภาพประเทศ) ในระยะยาวอย่างแท้จริง เนื่องจากที่ผ่านมา พบว่ามีการลงทุนเทียมเกิดขึ้น เช่น โครงการดิจิทัลวอลเล็ต ซึ่งบางส่วนถูกจัดอยู่ในงบลงทุนด้วย
- ปฏิรูปโครงสร้างภาษี เริ่มจากขยายฐานภาษีเพิ่มขึ้น เช่น การดึงธุรกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบ หรือนโยบายหวยใบเสร็จ ซึ่งต้องดูว่าสามารถเพิ่มฐานภาษีได้มากน้อยแค่ไหน และการทำระบบภาษีง่ายขึ้นโดยเฉพาะธุรกิจขนาดเล็ก เพราะปัจจุบันมีต้นทุนเข้าระบบภาษีสูงมาก ทั้งนี้ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) อาจไม่จำเป็นต้องปรับขึ้น เพราะจะกระทบกับคนหมู่มาก แต่อาจต้องหาอื่นวิธีเพิ่มรายได้สูงขึ้น หรือกระจายการเก็บภาษีให้เป็นธรรมมากขึ้น
- ยกระดับกติกาและกลไกถ่วงดุลทางการคลัง โดยที่ผ่านมามักจะมีนโยบายที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ระยะยาว เพราะไม่มีสถาบันที่ค่อยถ่วงดุลการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาล ซึ่งในคณะกรรมการการเงินการคลังของรัฐ มีคนนอกเพียงคนเดียว คือ ผู้ว่า ธปท. จึงไม่อาจสามารถถ่วงดุลอำนาจทางการคลังของรัฐบาลได้
กฎหมายต้องไม่สร้างภาระประชาชน
การสร้างนโยบายและธรรมาภิบาลด้านกฎหมาย เป็นเครื่องมือสำคัญช่วยให้ประเทศรับมือกับความท้าทายต่าง ๆ ได้อย่างยั่งยืน โดย ณรัณ โพธิ์พัฒนาชัย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎกีา อธิบายถึงวิธีการทำสิ่งนี้ว่า การออกกฎหมายต้องมีการวิเคราะห์ต้นทุนและความคุ้มค่ารอบด้าน เลือกใช้กฎหมายที่เหมาะสมกับปัญหาสังคมหรือเศรษฐกิจที่ต้องแก้ไข และเปิดให้มีการรับฟังความเห็นจากผู้เกี่ยวข้อง
เมื่อนำกฎหมายไปบังคับใช้ หน่วยงานควรบังคับใช้ให้บรรลุเป้าหมายวัตถุประสงค์ของกฎหมาย โดยใช้หลักฐานเชิงประจักษ์เป็นตัวชี้วัด (ติดตามและประเมินผล)
ทั้งนี้เมื่อกฎหมายหมดความจำเป็น ไม่สดคล้องกับบริบทสังคม ก็ควรมีกระบวนการแก้ไขหรือยกเลิก เพื่อลดจำนวนกฎมาย ซึ่งจะไม่สร้างต้นทุนที่ไม่จำเป็นให้กับประชาชน และเพิ่มความสามารถด้านการแข่งขันของประเทศ
ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา หน่วยงานรัฐเริ่มคุ้นชินกับกระบวนการของการมีกฎหมายที่ดี สะท้อนจากสถิติการใช้งาน “ระบบการทางกฎหมาย” (www.law.go.th) มีหน่วยงานรัฐนำร่างกฎหมาย พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) พระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ก.) และกฎกระทรวง เปิดรับฟังความเห็นของประชาชนเฉลี่ยมากกว่า 1,000 โครงการต่อปี และมีประชาชนร่วมแสดงความคิดเห็นจำนวนมาก ซึ่งกฎหมายบางฉบับมีจำนวนถึงหลักแสนคน สูงกว่าค่าเฉลี่ยขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ที่กำหนดประมาณ 500 คน สิ่งนี้สะท้อนถึงความกระตืนร้นในการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น (Active Citizenship) ขณะเดียวกันหน่วยงานรัฐที่บังคับใช้กฎหมายได้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุก 5 ปี ซึ่งตั้งแต่ปี 66-68 มีผ่านการประเมินแล้วสัดส่วน 59% ของจำนวนกฎหมายแม่บททั้งประเทศ
แต่คำถามต่อไป คือ ประชาชนจะได้ประโยชน์อะไรจากการดำเนินโยบายกฎหมายเหล่านั้น
นักกฎหมายจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎกีา เสนอว่าหากต้องการให้นโยบายด้านกฎหมายที่ช่วยสร้างธรรมาภิบาลรัฐที่ยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนและเพิ่มขีดความสามารถประเทศ รัฐบาลควรผลักดันให้นำบทวิเคราะห์ผลกระทบและความจำเป็นของร่างกฎหมาย รวมทั้งความเห็นของผู้เกี่ยวข้อง มาประกอบการพิจารณาในการประชุมครม. อย่างจริงจัง มากกว่าเป็นเพียงส่วนหนึ่งของเอกสารประกอบการประชุม โดยรัฐมนตรีเจ้าของเรื่องต้องนำเสนอหลักฐานเชิงประจักและข้อมูลอ้างอิงอื่นที่แสดงให้เห็นว่าร่างกฎหมายที่เสนอเข้ามานั้น มีต้นทุนในการปฏิบัติตามหรือประโยชน์อย่างไร
“อยากเห็น ครม. หน้า ใช้เวลาพิจารณาร่างกฎหมายมากกว่า ปัจจุบัยใช้เวลาพิจารณาไม่ถึง 2 นาทีต่อ 1 กฎหมาย” ณรัณ กล่าว
รวมถึงให้หน่วยงานพิจารณาลด ตัด และเลิกกระบวนการ เอกสาร และแนวปฏิบัติที่ไม่จำเป็นหรือไม่ได้กำหนดไว้ในกฎหมาย โดยมุ่งเน้นแก้ไขในกฎหมายระดับรองที่เป็นตัวสร้างปัญหาให้กับประชาชน เพื่อลดขั้นตอนการออกใบอนุญาต การรับจดทะเบียน หรือการให้บริการอื่นของรัฐเป็น ซึ่งจะสนับสนุนการประกอบอาชีพและการดำรวชีพของประชาชน
นอกจากนี้รัฐควรนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาปรับใช้ในการดำเนินรัฐกิจ เพื่อให้สื่อสารระหว่างหน่วยงานรัฐและประชาชนให้เข้าใจกันและกันมากขึ้น โดยเน้นปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูล และการกำหนดแผนพัฒนาที่ต่อเนื่อง มากกว่าการลงทุนในเทคโนโลยีที่ให้ผลลัพธ์ฉาบฉวย แต่ไม่ก่อให้เกิดประโยชร์ในระยะยาว
หากทำได้ ระบบกฎหมายจะมีความยืดหยุ่น และคล่องตัว มีกลไกในการชำระล้างกฎหมาย แนวกฎระเบียบต่าง ๆ อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะทำให้ไทยสามารถเปลี่ยนวิกฤตให้เป็นโอากาสในยุคที่โลกมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างครั้งใหญ่
บทความที่เกี่ยวข้อง:
