กรุงเทพฯ ไปได้ไกล ไปได้อีก ต้องมี “ข้อมูล” สำหรับการออกแบบนโยบาย  

วงสนทนา “BANGKOK ACTIVE with Data” เมื่อวันที่ 29 พ.ค. 69  ชวนมองพัฒนาการและปัญหาของกรุงเทพฯ พร้อมเปิดชุดข้อมูลกรุงเทพฯ ทั้งเส้นทางคมนาคม ขนส่งมวลชน รถประจำทาง ระดับน้ำ ภูมิศาสตร์ ความหนาแน่นของประชากรในแต่ละเขต ปริมาณพื้นที่สีเขียว เพื่อให้ข้อมูลเหล่านี้เป็นพื้นฐานการออกแบบนโยบาย รวมถึงพิจารณาความเหมาะสมของผู้สมัครผู้ว่า กทม. และ สก.

จับตา สก.ด้วย DATA เพราะการเลือกตั้ง กทม. ไม่ได้มีแค่ผู้ว่าฯ

สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) คือตัวแทนของชาวกรุงเทพที่มาจากการเลือกตั้ง มีหน้าที่หลักในการตรวจสอบการทำงานของผู้ว่าฯ พิจารณาและอนุมัติงบประมาณของ กทม. รวมถึงออกข้อบัญญัติหรือกฎหมายท้องถิ่นที่ใช้ ใน กทม. ซึ่งโดยทั่วไป สก. มี 50 คน จากการเลือกตั้ง 50 เขต ทั่วกรุงเทพฯ ในการเลือกตั้ง สก. จึงมีความสำคัญไม่แพ้ ผู้ว่า กทม.

ธนิสรา เรืองเดช CEO กลุ่มเทคโนโลยีภาคประชาชน WeVis เผยให้เห็นชุดข้อมูลเปิดสำคัญต่อการจับตานโยบาย กทม. โดยเฉพาะการทำงานของ ส.ก. ที่มีส่วนสำคัญในการกำหนดทิศทางการพัฒนากรุงเทพฯ โดยย้ำว่า เพราะการเลือกตั้งในกรุงเทพฯ ไม่ได้มีเฉพาะผู้ว่าฯ เท่านั้น ส.ก. เป็นอีกผู้เล่นสำคัญบนเวทีการเมืองท้องถิ่นอย่าง กทม.

“ส.ก. มีตั้ง 50 คน ที่เข้าไปทำงานในสภา กทม. ชุดข้อมูลสภา กทม. จะทำให้เห็นว่าที่ผ่านมา ส.ก.  เข้าไปทำอะไรกันบ้าง แล้วเราควรคาดหวังที่จะได้คนแบบไหน หรือคนแบบใดที่เราจะเลือกมาเป็น ส.ก. ตัวแทนเขตของคนกรุงเทพฯ

แต่ข้อมูลเกี่ยวกับการทำงานในสภา กทม. ยังกระจัดกระจาย บางส่วนไม่เปิดเผย ต้องเดินเข้าไปขอที่สภา กทม. เอง บางส่วนเปิดเผยในเว็บไซต์แต่เป็นรูปแบบกระดาษที่สแกนมาแล้วจัดหน้าให้เรามันอย่างดี แต่เอามาใช้งานต่อได้ยากมาก WeVis จึงทำหน้าที่รวบรวมข้อมูลการทำงานของทุก ๆ สก. ที่เข้าไปในสภา กทม. ออกมาเปิดเผย”

จากการรวบรวมข้อมูลสภาชุดที่ผ่านมา ทำให้ว่า  ส.ก. รอบที่แล้ว เสนอข้อบัญญัติหรือข้อกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาในเชิงระบบน้อยมาก ดังนั้นคนกรุงเทพฯ ต้อง ตั้งคำถามว่าในฐานะตัวแทนนนิติบัญญัติของเมืองที่ควรจะเสนอข้อบังคับต่าง ๆ เพื่อปรับพัฒนาปรับปรุงส่วนต่าง ๆ ของเมือง ทำไมจึงทำงานด้านนี้น้อย

ธนิสรา ย้ำว่า ข้อมูลสภา กทม. ทำให้ชวนตั้งคำถามว่า ในการเลือกตั้งที่จะถึงนี้ คนกรุงเทพฯ ต้องเลือกผู้สมัคร ที่เป็นสายเสนอกฎหมาย เป็นสายเสนอข้อบัญญัติ มากขึ้นหรือไม่

ข้อมูลสภา กทม. ยังทำให้เห็นได้ว่า ประเด็นอะไรในสภาที่ถูกพูดถึงมากที่สุด ถ้าไม่นับเรื่องงบประมาณซึ่งจำเป็นต้องพูดทุก ๆ ปีอยู่แล้ว

จากข้อมูลพบว่า ตลอด 4 ปีที่ผ่านมา ประเด็นที่ถูกพูดถึงเป็นจำนวนมากในสภา กทม. คือ เรื่องที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานหรือสิ่งปลูกสร้าง โดยมีสัดส่วนที่สูงในกลไก ตั้งกระทู้ถาม เช่น ประเด็นมาตรฐานการก่อสร้างในโครงการต่าง ๆ

แต่เรื่องที่ถูกพูดถึงน้อยในสภา คือเรื่องคอร์รัปชัน เรื่องการตรวจสอบการใช้งบประมาณ ทั้งที่จริง ๆ แล้วสภาฯ เป็นพื้นที่สำหรับทำประเด็นนี้ แต่กลับมีสัดส่วนของการพูดเรื่องนี้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น

เช่นเดียวกับปัญหาเฉพาะของคนบางกลุ่มใน กทม.  เช่น คนไร้บ้าน คนจนเมือง หรือคนพิการ ประเด็นเหล่านี้ ถูกยกขึ้นมาในสภา กทม. น้อยมาก ทั้ง ๆ ที่ สภาควรจะช่วยแก้ไขในภาพรวม

“จากข้อมูลเหล่านี้ เราอาจชวนผู้สมัคร ส.ก. ในเขตของเรา หรือตั้งคำถามกับเขาก็ได้ว่า ประเด็นเหล่านี้อยากให้นำไปอภิปรายเพื่อหาทางแก้ไขปัญหาในเชิงระบบ ไม่ใช่การแก้ไขปัญหาเป็นรายกรณี เช่น ซ่อมถนนพัง กำจัดขยะเต็มซอย อีกต่อไป

นอกจากนี้ ข้อมูลยังชวนสำรวจ ว่า ส.ก. แต่ละเขตพูดเรื่องอะไรในสภาฯ บ้างหรือให้ความสำคัญมากเป็นพิเศษ เพื่อจับตาว่า ส.ก. คนที่เป็นผู้แทนพื้นที่ของเรา เขาได้ให้ความสำคัญกับเรื่องเดียวกับคนในพื้นที่หรือไม่”

แม้ว่าเรื่องบางเรื่องไม่สามารถพูดได้ในระดับเขตก็ตาม แต่ต้องเชื่อมโยงระหว่างเขต เช่น ปัญหาเรื่องมลภาวะ PM 2.5 เรื่องขนส่งสาธารณะ ที่เชื่อมโยงระหว่างเขต แต่การใช้ข้อมูลจะสามารถทำให้เห็นได้ว่า ในภาพรวมของสภาฯ ทั้งหมด ได้มีการร่วมมือกันถกเถียงประเด็นปัญหาและหาทางออกร่วมกันหรือไม่

ข้อมูลคือพื้นฐานของการออกแบบนโยบายให้ถูกทาง

ชุดข้อมูลถือว่าเป็นพื้นฐานสำคัญในการทำความเข้าใจปัญหากรุงเทพที่มีอยู่ และออกแบบนโยบายและกลไกยกระดับ กทม.  หากนำข้อมูลที่เกี่ยวข้องมากางออก เช่น จำนวนประชากร ปริมาณพื้นที่สีเขียว การเพิ่มของจำนวนอาคารสถานที่ที่สะท้อนถึงการเติบโตของเมือง เส้นทางการเดินทาง การกระจุกตัวของพื้นที่เศรษฐกิจในแต่ละเขต ก็จะเห็นถึงปัญหาที่กรุงเทพมีอยู่ที่สัมพันธ์กัน

อดิศักดิ์ กันทะเมืองลี้ รองผู้อำนวยการศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (UddC) ตั้งข้อสังเกตว่ากรุงเทพฯ เป็นเมืองที่ใหญ่ และได้ขยายใหญ่กว่าขอบเขตการปกครองของตัวเอง ตลอดครึ่งศตวรรษมหานครแห่งนี้โตขึ้นอย่างรวดเร็วและทุกทิศทาง หากแต่ไร้ระเบียบ เห็นได้จากปัญหารถติดของกรุงเทพฯ ที่เป็นปัญหาเรื้อนรังมายาวนาน

เนื่องจากกรุงเทพดึงดูดทรัพยากรไม่ว่าจะเป็นคนที่อยู่ในพื้นที่ปริมณฑล เช่น ปทุมธานี นนทบุรี สมุทรสาคร สมุทรปราการ มีการเดินทางที่ไม่ใช่แค่ภายในกรุงเทพเท่านั้น จากข้อมูลแผนที่คมนาคม จำนวนประชากร และขนส่งสาธารณะ ปัญหารถติดเป็นปัญหาที่ยิ่งใหญ่มาก ๆ

อดิศักดิ์ ชวนพิจารณาผ่านข้อมูลเชิงพื้นที่ (Spatial Data) และระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (GIS) ที่ทำให้เห็นพบภาพจำลองวิถีชีวิตของมหาชนที่หลั่งไหลเข้ามาเผชิญกับรถติดบนท้องถนนในทุก ๆ การไปเช้าเย็นกลับของผู้คนจากปทุมธานี นนทบุรี สมุทรสาคร และสมุทรปราการ

ปรากฏการณ์นี้ตอกย้ำว่า วิกฤตรถติดและสภาวะ “เมืองรวน” ไม่ใช่ปัญหาเฉพาะคนที่มีทะเบียนบ้านในกรุงเทพฯ แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบขนส่งมวลชนระดับภูมิภาคที่ยังไร้เอกภาพ

อดิศักดิ์ ยังกล่าวอีกว่า กรุงเทพยังขาดแคลนพื้นที่สีเขียวสาธารณะให้คนได้ใช้ประโยชน์อย่างทั่วถึง หากดูแผนที่จำนวนประชากรตามสำมะโนครัว ปรากฎว่าในพื้นที่ประชากรหนาแน่นยังไม่มีพื้นที่สีเขียว และยิ่งนับประชากรแฝงและแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาขับเคลื่อนเมืองยิ่งพบว่าประชากรหนาแน่นมากขึ้นเป็นสัดส่วน 5 ตารางเมตรกว่า ๆ ต่อคน ซึ่งยิ่งทำให้

เพราะยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นว่า พื้นที่สีเขียวถูกกระจายอย่างไม่เป็นธรรม ไม่เพียงจะ “เขียวน้อย” แต่ยัง “เขียวไกล” หากใครสักคนต้องการไปใช้สิทธิพักผ่อนในสวนสาธารณะที่มีฟังก์ชันครบครันในวันหยุด เขาอาจต้องวางแผนข้ามวัน นอนให้เต็มอิ่ม เพื่อตื่นเช้าและขับรถฝ่ารถติดไปยังปอดแห่งใหม่ของเมือง เงื่อนไขเหล่านี้ทำให้ “สิทธิในการเข้าถึงเมืองที่ร่มรื่น” กลายเป็นสิทธิพิเศษสำหรับผู้มีต้นทุนทางเศรษฐกิจ

แม้ กทม. จะผลักดันนโยบาย “สวน 15 นาที” (15-Minute Park) ที่กระจายพื้นที่สีเขียวหรือสวนขนาดเล็ก (Pocket Park) ทั่วเมือง โดยใช้สูตรการออกแบบให้ประชาชนสามารถเข้าถึงสวนหรือลานพักผ่อนได้ด้วยการเดินเท้าในระยะไม่เกิน 800 เมตร

หรือใช้เวลาเดินทางจากบ้านเพียง 15 นาที แต่จากข้อมูลเชิงลึก UddC ในปี 2564 ระบุชัดว่า กรุงเทพฯ มีค่าเฉลี่ยในการเข้าถึงสวนสาธารณะอยู่ที่ “สวน 60 นาที”

“เมื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบเชิงประวัติศาสตร์ผ่านการจัดสรรงบประมาณ (City Budgeting) เราจะพบข้อจำกัดของ Stock ที่ดินของรัฐในเขตเมือง สมัยผู้ว่าฯ สุขุมพันธุ์ ที่ดินรัฐยังพอมีเหลือเฟือและการตัดถนนสายใหม่ทำให้ได้อานิสงส์เป็นสวนขนาดใหญ่ตามแนววงแหวน

ทว่าสวนเหล่านั้นกลับเข้าถึงยากทางกายภาพ ต่อมาในสมัยผู้ว่าฯ อัศวิน แม้พื้นที่จะเพิ่มขึ้นแต่ก็มาจากการไล่รื้อวิถีชุมชนชาวบ้านในพื้นที่ แต่เมื่อมาถึงยุคปัจจุบันที่ที่ดินใจกลางเมืองถูกแปรสภาพเป็นทุนมูลค่าสูงเกือบหมดสิ้น ยุทธศาสตร์จึงต้องปรับเปลี่ยนไปสู่การเกิดขึ้นของสวนขนาดเล็ก กว่า 471 แห่ง”

บทเรียนสำคัญของการใช้ข้อมูลเมืองคือ งบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัดต้องถูกฉีดเข้าไปให้ตรงจุด พื้นที่สีแดงที่มีความหนาแน่นของประชากรสูงแต่ไร้เงาของต้นไม้จะต้องได้รับสิทธิก่อน ไม่ใช่การเพิ่มตัวเลขเชิงปริมาณในพื้นที่ห่างไกลเพื่อตอบสนองตัวชี้วัด (KPI) เท่านั้น

ที่สำคัญ ยุทธศาสตร์ความยั่งยืนจะต้องไม่หยุดอยู่แค่ “สายเขียว” แต่ต้องถักทอเชื่อมโยงไปถึง “สายน้ำ” เพราะกรุงเทพฯ มีโครงข่ายคูคลองจำนวนมหาศาลที่เป็นได้ทั้งแก้มลิงธรรมชาติและเส้นทางสัญจรสีเขียว

ทว่าคลองส่วนใหญ่ยังติดหล่มปัญหาน้ำเสีย ขยะ และการพัฒนา “โครงสร้างพื้นฐานสีเทา” (Grey Infrastructure) เช่น กำแพงคอนกรีต เหล็ก และหิน ซึ่งโครงสร้างพื้นฐานทางวิศวกรรมที่มนุษย์สร้างขึ้นโดยใช้วัสดุแข็ง ทำลายระบบนิเวศและเร่งสภาวะโลกเดือดให้รุนแรงยิ่งขึ้น

ทางเท้าและซอยตัน ปัญหาเส้นเลือดฝอยตีบตันของ กทม.

หากเปรียบถนนสายหลักเป็น “เส้นเลือดใหญ่” ทางเท้าและซอยย่อยในกรุงเทพฯ เสมือน “เส้นเลือดฝอย” ที่เผชิญโรคหลอดเลือดฝอยตีบเรื้อรัง

เพราะตามมาตรฐานสากลของผังเมือง กำหนดว่าเมืองที่เชื่อมต่อกันได้ดี ควรมีสัดส่วนพื้นที่ถนนต่อพื้นที่เมืองอยู่ที่ 15-20% แต่กรุงเทพฯ กลับมีตัวเลขนี้เพียง 10% และที่ร้ายไปกว่านั้นคือ 45% ของถนนทั้งหมดในเมืองหลวงแห่งนี้มีสถานะเป็น “ซอยตัน” ในลักษณะของ “ซอยตันแบบก้างปลา” โดยเฉพาะในกรุงเทพฯ ฝั่งตะวันออก ย่านรามคำแหง

ดังนั้นผู้อยู่อาศัยในซอยแยกย่อยทั้งหมดจึงไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากต้องไหลมารวมกันบนถนนสายหลักเส้นเดียวในเวลา 7:30 น. พร้อม ๆ กัน เพื่อไปทำงาน ปัญหารถติดวินาศสันตะโรจึงเป็นผลลัพธ์ของโครงสร้างกายภาพที่ถูกปล่อยปละละเลยมานาน

แม้รัฐจะพยายามแก้ปัญหาด้วยการทุ่มงบประมาณสร้างระบบขนส่งมวลชนทางรางถึง 13-14 สาย มีสถานีรองรับกว่า 300-400 แห่ง แต่ระบบขนส่งมวลชนนี้กลับซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำให้กับคนจนเมือง เพราะค่าโดยสารยังคงสูงมากเมื่อเทียบกับค่าแรงขั้นต่ำ

ความเหลื่อมล้ำเด่นชัดที่สุดบน “ทางเท้า” แม้จะมีความพยายามในการปรับปรุงมาตรฐานทางเท้าในหลายยุคสมัย และเกิดกระแสเรียกร้องจากภาคพลเมืองผ่านโซเชียลมีเดีย แต่ความปลอดภัยในซอยย่อยกลับถูกละเลย ทางเท้าในซอยเล็กมักถูกกลืนหายไปกลายเป็นพื้นที่ใช้งานร่วมกันระหว่างคนเดิน รถยนต์ และจักรยานยนต์

ยิ่งไปกว่านั้น ระบบการระบายน้ำแบบเดิมอย่าง “รางวี (V-Drain)” ที่ถูกวางไว้ขอบถนนในซอยแคบ ก็กลายเป็นกับดักที่พร้อมจะคว่ำจักรยานหรือทำลายจังหวะก้าวของคนเดินเท้าในทุกวินาที อดิศักดิ์ เสนอว่า การปฏิวัติการเดินทางจึงต้องเปลี่ยนมุมมองจากการเอา “รถยนต์เป็นศูนย์กลาง (Car-Oriented)” ไปสู่การสร้างกลไกที่ปกป้องสิทธิของคนเดินเท้าอย่างแท้จริง

นอกจากนี้เมื่อพูดถึงทางเท้า อดิศักดิ์ จึงได้พูดถึงอีกปัญหาของกรุงเทพฯ ที่เกี่ยวข้องคือเมืองมากที่สุดคือ นโยบายการจัดระเบียบ “หาบเร่แผงลอย” ที่ถูก กทม.ให้ความหมายสลับไปมาระหว่างการเป็นเครื่องมือพยุงชีพของคนจนเมืองกับการเป็นสิ่งสกปรกที่ต้องขจัดทิ้ง

หลังวิกฤตต้มยำกุ้งปี 2540 รัฐเคยใช้เศรษฐกิจริมทางนี้เป็นกลไกทางการเงินในระบบกึ่งทางการ ให้ธนาคารรัฐปล่อยกู้เพื่อกระตุ้นธุรกิจกลุ่มนี้ ทว่าเมื่อเวลาผ่านไป นโยบายของผู้ว่าฯ กลับพลิกหน้ามือเป็นหลังมือ บางยุคผลักดันให้ถูกกฎหมาย

บางยุคตราหน้าว่าเป็นสิ่งผิดกฎหมาย และย้ายหาบเร่แผงลอยไปอยู่ในพื้นที่ว่างที่รัฐจัดหาให้ โดยปราศจากความเข้าใจในหลักการเศรษฐศาสตร์พื้นฐานว่า พ่อค้าแม่ขายไม่ได้ต้องการแค่พื้นที่โล่ง ๆ แต่พวกเขาต้องการ “ฟู้ดทราฟฟิก (Food Traffic)” หรือกระแสมนุษย์ที่สัญจรไปมา ตราบใดที่ไม่มีคนซื้อ ย่อมไม่มีคนขาย

จะเห็นได้ว่าการตัดสินใจเชิงนโยบายที่ขาดข้อมูลเชิงพฤติกรรมรองรับจึงเป็นการทำลายกลไกปากท้องของคนตัวเล็กตัวน้อย และผลักให้พวกเขากลายเป็นผู้บุกรุกพื้นที่สาธารณะซ้ำแล้วซ้ำเล่า

กรุงเทพฯ ไปได้อีก ตอนนี้อยู่ตรง ‘ทางแพร่ง’

จากข้อมูลและตัวเลขสถิติมากมายระบุชัดว่า กรุงเทพฯ “มาได้ไกล” ในแง่ของโครงสร้างสิ่งวัตถุ แต่หากจะ “ไปได้อีก” นั้น จำเป็นต้องรื้อถอนกระบวนทัศน์การบริหารจัดการเมืองใหม่ทั้งหมด สิ่งที่ต้องหยุดและพอได้แล้วคือ การคิดและทำโครงสร้างพื้นฐานแบบแยกส่วน ที่ยัดเยียดโครงการเมกะโปรเจกต์ลงไปในชุมชนโดยไม่คำนวณผลกระทบองค์รวม และการยกระดับเมืองที่ขับไล่วิถีชีวิตดั้งเดิมของมนุษย์ออกไปเพื่อแลกกับทัศนียภาพที่สะอาดตาแต่ไร้จิตวิญญาณ

อรุชิตา อุตมะโภคิน ผู้จัดการกลุ่มงานด้านนวัตกรรมการสื่อสาร ศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ Thai PBS ย้ำว่า แม้กรุงเทพฯ ทุกวันนี้จะมาไกล แต่เราเชื่อว่า ยังไปได้อีก และก็ต้องไปต่อ เพราะความเป็นเมืองของกรุงเทพฯ ขยายต่อไปเรื่อย ๆ มีปัญหาที่เพิ่มมากขึ้นและยังมีปัญหาเดิมที่รอการแก้ไข การใช้ข้อมูลจะทำให้เราได้เห็นว่า กทม. ไปได้ถึงไหน และจะไปต่ออย่างไรให้ถูกทาง แก้ปัญหาได้ถูกจุด

“กว่าที่กรุงเทพฯ จะมาถึงทุกวันนี้ และมองไปข้างหน้า ให้ได้ไกลกว่านี้ อาจไม่ใช่แค่บทบาทของผู้ว่าฯ เท่านั้น แต่ยังหมายถึงกลไก โครงสร้างต่าง ๆ ในเมืองใหญ่แห่งนี้ ที่สำคัญ คือ ภาคประชาชน”

จากเวทีเสวนาได้ทางออกร่วมกันเพื่อให้กรุงเทพฯ ได้ไปต่อคือ การแปรสภาพข้อบังคับของรัฐให้กลายเป็นข้อมูลที่เปิดเผยและตรวจสอบได้ (Open Data) เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้ามาร่วมแชร์ดุลยพินิจและร่วมคัดคานนโยบายที่ไม่เป็นธรรม การกระจายอำนาจในการตัดสินใจและงบประมาณลงไปสู่ระดับย่านและเขตจะช่วยให้คนในพื้นที่ ซึ่งเป็นผู้เผชิญหน้ากับความจริงในซอยย่อย สามารถออกแบบและจัดการชีวิตของตนเองได้

เนื่องจากวาระการเลือกตั้งหรือการเปลี่ยนผ่านผู้บริหารเมืองในทุก ๆ 4 ปี อาจไม่เพียงพอที่จะซ่อมแซมปัญหาที่เรื้องรังสะสมมานานกว่าครึ่งศตวรรษ หากแต่ความกล้าหาญที่จะ “ทลายเพดานแห่งจินตนาการ” ของทั้งผู้บริหารและประชาชนต่างหาก ที่จะนำพากรุงเทพมหานครที่มาได้ไกลแล้ว ไปต่อได้อีก เพื่อก้าวข้ามผ่านสภาวะเมืองรวน

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• 4 ปีที่ผ่านมา ส.ก. ทำอะไรในสภา กทม. บ้าง?
• ไทยพีบีเอส เปิดตัว “Next Station อนาคตกรุงเทพฯ” ชวนคนเมืองร่วมออกแบบอนาคตกรุงเทพฯ รับเลือกตั้ง กทม. 2569
• กรุงเทพฯของใคร? เหตุใดการเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม. จึงสำคัญกว่าที่คิด